Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w Kielcach (dalej: Fundacja) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2021 r. znak: DOA.7110.334.2021.MML. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania Fundacji od pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r. znak: IR.I.780.59.2021 o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.).
Wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji na ww. postanowienie. Fundacja wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Następnie pismem z dnia 1 marca 2023 r. Fundacja wniosła o wstrzymanie wykonania:
̶ zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 sierpnia 2021 r. o odmowie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dla realizacji przedsięwzięcia mającego na celu działalność leczniczą polegającą na przeciwdziałaniu COVID-19, znak: IR.I.780.59.2021;
̶ postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2021 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu wniosku podniosła, że odmowa odstąpienia od stosowania przepisów prawa budowlanego oraz aktów planistycznych pozwalająca Fundacji na dostosowanie hali nad kortem tenisowym o wymiarach 35,76 m x 15,02 m do potrzeb walki z pandemią COVID-19 wywołuje trudne do odwrócenia skutki oraz powoduje niebezpieczeństwo realnej szkody dla Fundacji, tj. wypełnia obie przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Na obecnym etapie sporny budynek – hala nad kortem tenisowym jest objęta nakazem rozbiórki, który to Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce zamierza egzekwować, wyznaczając Fundacji termin na rozbiórkę hali nad kortem tenisowym (na podstawie ostatniego postanowienia przedłużono ostatecznie termin do 31 maja 2023 r.).
Nadto Fundacja otrzymuje decyzje organów nadzoru budowlanego o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Fundacja dostrzegła w powyższym obiekcie potencjał pozwalający wykorzystać go dla realizacji swoich celów statutowych, tj. walki z epidemiami (w tym COVID-19, ale także innymi, które mogą wystąpić w przyszłości). Wobec wydania prawomocnego nakazu rozbiórki dotyczącego tego budynku szansą na zgodne z prawem jego wykorzystanie jest skorzystanie z możliwości odstąpienia od stosowania przepisów prawa budowlanego i aktów planistycznych, jaką przewiduje specustawa covidowa. Decyzja odmowna wydana przez Wojewodę Świętokrzyskiego, zdaniem skarżącej – bez głębszej refleksji i analizy stanu faktycznego – powoduje, że Fundacja nie ma możliwości powołania się na możliwość odstąpienia od stosowania przepisów prawa budowlanego przed organem prowadzącym postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania nakazu rozbiórki, tj. Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce i może zostać zmuszona do rozbiórki hali nad kortem tenisowym. W takim wypadku niniejsze postępowanie, jak i skarga kasacyjna staną się bezprzedmiotowe, gdyż nie będzie już istniał obiekt, który jest objęty wnioskiem na podstawie specustawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowanego pismem z 16 marca 2023 r. poinformował, że nie popiera wniosku Fundacji w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych rozstrzygnięć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest jednolite stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.. Powyższa kwestia ma natomiast istotny wpływ na ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do innych aktów niż objęte skargą – w tym często rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, w szczególności w przypadku zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji o charakterze formalnym, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
I tak, m.in. w postanowieniu z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 426/19, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy ww. sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". Podkreślił, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy.
Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 p.p.s.a.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również odmienne stanowisko, akcentujące istotną różnicę w sformułowaniu przepisów art. 135 i art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczą one określenia granic sprawy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 13/21, w pierwszym z powołanych przepisów mowa jest o aktach i czynnościach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Natomiast w drugim z powołanych przepisów mówi się o aktach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Pominięcie w art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. przy opisie sprawy, w której zostały wydane lub podjęte akty, których wykonanie może być wstrzymane, słów "której dotyczy skarga" daje podstawę do przyjęcia, że zakres art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. jest szerszy niż zakres art. 135 p.p.s.a. Uwzględnienie wskazanej różnicy z jednej strony uzasadnia stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i objęcie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji np. w sprawie ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej decyzji, a z drugiej strony pogląd, że w takiej sprawie jest jednak możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji.
Odnotować tym miejscu należy, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II GPS 2/22, w której Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie następującego zagadnienia prawnego: "Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania – dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jednak podstaw do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania do czasu rozpoznania sprawy.
Wprawdzie postępowanie sądowoadministracyjne toczące się pod sygn. akt II GPS 2/22 pozostaje w związku z niniejszą sprawą (Naczelny Sąd Administracyjny przesądzi kwestię istotną także w rozpatrywanej obecnie sprawie, tj. czy dopuszczalne jest wstrzymanie, w postępowaniu ze skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wykonania decyzji organu pierwszej instancji), jednakże podkreślenia wymaga, iż zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym na przeszkodzie zawieszeniu sprawy stoi zasada szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.). Konieczność rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nakazuje niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie, szczególnie biorąc pod uwagę, że na rozpoznanie oczekuje skarga kasacyjna Fundacji od wyroku z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/22, a zawieszenie postępowania sądowego w tej sprawie odniosłoby skutek do całego postępowania – nie ma wszak możliwości zawieszenia wyłącznie "postępowania wpadkowego" dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w ramach postępowania głównego dotyczącego skargi kasacyjnej. W takim stanie rzeczy bezzasadne byłoby oczekiwanie na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w kwestii proceduralnej, która pozostaje bez wpływu na końcowy wynik sprawy i ocenę zasadności skargi kasacyjnej.
Oceniając zatem powyższą kwestię w związku z rozpoznawanym obecnie wnioskiem Fundacji Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pierwsze z przywołanych wyżej stanowisk o niedopuszczalności wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia procesowego, jakim jest postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pierwszy z przywołanych wyżej poglądów. Powyższe rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r. znak: IR.I.780.59.2021 wstrzymania wykonania tego pisma – określanego przez Fundację mianem "decyzji". Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Fundacji od ww. pisma nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w piśmie Wojewody Świętokrzyskiego o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W postanowieniu organu odwoławczego stwierdzono jedynie, że pismo Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r. znak: IR.I.780.59.2021 nie ma charakteru decyzji, w szczególności nie jest decyzją, od której służyłoby odwołania, a tym samym nie jest możliwe jego zaskarżenie w trybie przewidzianym dla odwołań. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. W konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r. znak: IR.I.780.59.2021.
Niezależnie od przyjętego wyżej stanowiska wskazać trzeba, że nawet przyjęcie szerokiego rozumienia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" i dopuszczenie możliwości wstrzymania wykonania ww. pisma Wojewody Świętokrzyskiego nie jest jednak równoznaczne ze stwierdzeniem, że wniosek Fundacji o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć organów obu instancji zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanym wniosku skarżąca kasacyjnie Fundacja nie wykazała bowiem okoliczności świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zarówno pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r. znak: IR.I.780.59.2021, jak i zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2021 r. znak: DOA.7110.334.2021.MML jest uzasadnione, ponieważ nieudzielenie ochrony tymczasowej wiązałoby się ze znaczną szkodą lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, a stanowisko to podziela też Sąd orzekający w tej sprawie, że wstrzymanie wykonania jest co do zasady możliwe także w odniesieniu do pewnej kategorii rozstrzygnięć proceduralnych, tj. takich, które pomimo proceduralnego charakteru wywołują określony skutek prawny i ingerują w sytuację prawną jednostki (np. wydanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej). Nie jest natomiast dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, który nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji i jednocześnie którego wydanie nie wiąże się z wywołaniem określonego skutku prawnego w sferze praw i obowiązków jednostki.
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest natomiast niedopuszczalność odwołania Fundacji od pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 24 sierpnia 2021 r. znak: IR.I.780.59.2021 o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Żadne z tych rozstrzygnięć niewątpliwie nie korzysta z przymiotu wykonalności. Co istotne, ww. pismo Wojewody Świętokrzyskiego – niezależnie od jego charakteru prawnego (tj. czy stanowi decyzję administracyjną – wedle skarżącej kasacyjnie, czy też nie – zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Sądu pierwszej instancji), którym organ zawiadomił Fundację, że nie wyraża zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie narusza żadnych praw Fundacji, jak też nie stanowi źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów.
Wstrzymanie wykonania powyższego pisma, jak też postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego od niego odwołania, nie doprowadziłoby do osiągnięcia oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci powstania po jej stronie uprawnienia do odstąpienia od obowiązujących przepisów. Orzeczenie Sądu w tym zakresie żadną miarą nie zastąpi bowiem zgody właściwego organu (wojewody), o której mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W konsekwencji nieuprawnione jest również twierdzenie, że nieudzielenie w niniejszym postępowaniu ochrony tymczasowej wywoła trudne do odwrócenia skutki i spowoduje niebezpieczeństwo realnej szkody w postaci zmuszenia do wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki hali nad kortem tenisowym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można wiązać orzeczonego wcześniej nakazu rozbiórki przedmiotowej hali nad kortem tenisowym bezpośrednio z kwestią niewyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, co znajduje potwierdzenie także w aktach niniejszej sprawy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 658/17 oddalił skargi A. C. i Z. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2017 r. znak: WINB-WOA.7721.14.5.2017 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (hali nad kortem tenisowym), zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1380/18 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie.
Dopiero po prawomocnym zakończeniu tego postępowania sądowego przeniesiono na Fundację własność nieruchomości z halą nad kortem tenisowym, a następnie Fundacja złożyła wniosek, na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, w czym upatrywała możliwości dalszego wykorzystywania ww. budynku. Wydana decyzja w przedmiocie rozbiórki jest ostateczna i podlega wykonaniu, co jest egzekwowane przez właściwy organ w drodze postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na wskazaną chronologię zdarzeń, jak i negatywny charakter rozstrzygnięcia o odmowie wyrażenia zgody na odstąpienie od obwiązujących przepisów, nie ma podstaw do uznania, że to brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je pisma Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 sierpnia 2021 r. znak: IR.I.780.59.2021 doprowadzi bezpośrednio do rozbiórki budynku.
W tym stanie rzeczy, uznając, że nie zostało uprawdopodobnione, iż zasadne jest udzielenie skarżącej kasacyjnie Fundacji ochrony tymczasowej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.