Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa.
W uzasadnieniu Sąd I instancja wskazał, że w dniu 15 marca 2010 r. Burmistrz Brzeska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia przez skarżącego, bez wymaganego zezwolenia, drzewa z posesji położonej przy ulicy [...] (działka nr [...]). O zdarzeniu tym organ I instancji został powiadomiony w przez policję. Zgodnie z treścią notatki sporządzonej przez policję, właściciel nieruchomości usunął rosnący na niej świerk pospolity, bowiem drzewo "zacieniało posesję, przez co w domu panowała wilgoć, a przy mocnym wietrze łamiące się gałęzie uderzały o okna".
Skarżący nie posiadał wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa. W chwili interwencji widoczny był pień wyciętego świerka, natomiast kłoda została pocięta w części, które zostały częściowo usunięte. Organ wskazał także, że w dniu 7 marca 2006 r. skarżący złożył w organie I instancji podanie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa gatunku świerk, przy czym z treści podania wynikało, że wnioskodawca 3 marca 2006 r. usunął drzewo objęte podaniem, gdyż ograniczało ono dostęp światła słonecznego do domu i było chore, o czym miały świadczyć podeschnięte gałęzie.
W toku postępowania przeprowadzono oględziny, w wyniku których potwierdzono usunięcie drzewa bez zezwolenia. W dniu dokonywania oględzin, tj. 28 marca 2006 r. nie można było ustalić obwodu pnia drzewa, gdyż nie pozostał po nim żaden ślad – uprzątnięto zarówno drewno, jak i karpinę, a teren na którym rosło wyrównano. Celem określenia obwodu drzewa organ przesłuchał w charakterze świadków funkcjonariuszy policji uczestniczących w interwencji w dniu 4 marca 2006 r. Według ich zeznań średnica pnia drzewa u jego podstawy wynosiła ok. 15 cm. Wielkość ta została potwierdzona przez skarżącego, który ponadto określił wiek drzewa na 7 lat. Opierając się na powyższych ustaleniach, w sporządzonej opinii dendrologicznej z dnia 12 września 2006 r. wykazano, że obwód usuniętego drzewa mierzony na wysokości 130 cm mógł wynosić 34,54 cm.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Burmistrz Brzeska naliczył skarżącemu administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzewa. Wysokość kary określono na kwotę 9 892,57 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Kolejna decyzja z dnia [...] marca 2007 r., naliczająca administracyjną karę pieniężną w wysokości 7 350,52 zł została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., a sprawę jeszcze raz przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie Burmistrz Brzeska decyzją z dnia [...] września 2007 r. naliczył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 7 254,43 zł. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchyliło w decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości naliczonej kary administracyjnej, ustalając jej prawidłową wysokość na kwotę 4 804,33 zł. W pozostałej części decyzję utrzymano w mocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wskazało, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwana dalej ustawą o ochronie przyrody) była niewłaściwa, ponieważ przy obliczaniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia nie powinien być uwzględniany współczynnik różnicujący stawkę w zależności od obwodu pnia drzewa.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe przyjęcie obwodu pnia usuniętego drzewa, tj. 34,54 cm; zastosowanie stawek opłat obowiązujących w dacie usunięcia drzewa (tj. w 2006 r. zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006, M.P. Nr 62, poz. 81); zastosowanie art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i podwyższenie naliczonej kary o 50% ze względu na niemożność zmierzenia obwodu drzewa i konieczność ustalania tej wielkości w trakcie postępowania administracyjnego.
Na skutek skargi skarżącego, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 116/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zarzuty skargi za bezzasadne, a jednocześnie stwierdził, że decyzje wydane w przedmiotowej sprawie przez organy I i II instancji naruszają prawo. Zdaniem Sądu I instancji organy przyjęły niezasadnie sposób ustalenia obwodu usuniętego świerka, bowiem posiadały wiarygodne dane dotyczące średnicy pnia u podstawy (15 cm) wynikające z zeznań policjantów. Organ powinien przyjąć do wyliczeń najmniejszy promień pnia usuniętego drzewa pomniejszając otrzymany wynik o 10%.
Sąd stwierdził więc, że nie było podstaw do podwyższenia administracyjnej kary pieniężnej o 50%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł również, że organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia wykładni gramatycznej art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, która to wykładnia prowadziła do nieuwzględnienia w obliczeniu kary stawek różnicujących z art. 85 ust. 4 pkt. 2 ustawy. W opinii Sądu I instancji, w sprawie nie miał znaczenia stan usuniętego drzewa. Za niemający znaczenia dla sprawy uznał także brak wiedzy skarżącego o obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1301/08 oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że nie jest rzeczą organu ocena czy Sąd orzekł na niekorzyść strony, gdy ona sama zarzutu takiego nie podnosi i gdy wyrok uwzględniający skargę prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym i przy zmienionym stanie prawnym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrz Brzeska nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzewa w wysokości 5 935,54 zł.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że karę obliczono z zastosowaniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 116/08). W wyliczeniu przyjęto obwód pnia – 42,39 cm będący wynikiem zastosowania matematycznego wzoru na obwód okręgu, przy założeniu wynikającym z przeprowadzonego postępowania, że średnica pnia wynosiła 15 cm, przy czym uzyskany obwód (47,10 cm) pomniejszono o 10% zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Opłatę obliczono stosując art. 85 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz ust. 5, 6 ustawy o ochronie przyrody mnożąc 42,39 cm przez 30,91 (stawka opłaty) przez 1,51 (współczynnik różnicujący) przez 3 (trzykrotność opłaty). Organ przyjął stawkę opłaty i wysokość współczynnika różnicującego obowiązującego w dacie usunięcia drzewa.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie decydującą okolicznością jest usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Podkreślił także, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego też powodu Sąd I instancji uznał za prawidłowe postępowanie organów, uwzględniające wskazania zawarte w wydanym wyroku.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są mniej korzystne dla skarżącego niż uchylone decyzje bezpośrednio je poprzedzające, jednak zapadły one w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym, przy zmienionym stanie prawym i są zgodne z wiążącymi wskazówkami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 116/08.
Za zasadne i zgodne z ogólną zasadą niedziałania prawa wstecz Sąd I instancji uznał zastosowanie przez organy współczynnika różnicującego stawkę w zależności od obwodu pnia obowiązującego w 2006 r.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że karę ustala się z uwzględnieniem współczynników różnicujących stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w zależności od obwodu pnia. W ocenie strony skarżącej, w efekcie doszło do naruszenia art. 85 ust. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.
Skarżący zarzucił także niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 88 ust. 5 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Ponadto należy podkreślić, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Po pierwsze należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie podnosi w komparycji skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego w zakresie nieprawidłowej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego stanu faktycznego. Wynika z niego, że skarżący dokonał wycięcia przedmiotowego drzewa bez wymaganego zezwolenia, co skutkuje obowiązkiem, a nie uprawnieniem naliczenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez właściwy organ, tj. w tej sprawie Burmistrza Brzeska na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody.
Po drugie, należy stwierdzić, że w tej sprawie miała zastosowanie dyspozycja art. 153 ustawy p.p.s.a., która stanowi, że ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd i organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W realiach przedmiotowej sprawy dotyczy to prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 116/08 po oddaleniu skargi kasacyjnej od tego wyroku, co nastąpiło wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1301/08. Oznacza to, że w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008 r. Sąd dokonał w stanie faktycznym tej sprawy odpowiedniej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie prawidłowego zastosowania, a następnie właściwej wykładni art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jak i art. 85 ust. 4 pkt 2 tejże ustawy w świetle dyspozycji art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody.
Powyższa ocena prawna i wskazania wiążą więc właściwe organy jak i Sąd I instancji, jeżeli ponownie orzekają w danej sprawie. Wynika z nich, że prawidłowe zastosowanie art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody co do ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymaga w tej sprawie obliczenia obwodu pnia wyciętego drzewa przy przyjęciu, że promień pnia wynosił 7,5 cm (połowa z ustalonej w toku postępowania średnicy 15 cm), za pomocą zastosowania matematycznego wzoru na obwód okręgu oraz pomniejszenia otrzymanego wyniku o 10%. Ponadto, zgodnie z art. 85 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody należy uwzględnić podczas obliczenia kary współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia drzewa.
Po trzecie, należy podkreślić, co Sąd I instancji także zasadnie stwierdził, że decyzje organu I i II instancji, które zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu wyjaśniającym i przy częściowo zmienionym stanie prawnym są jednak zgodne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 116/08. Dotyczy to także reguły lex retro non agit odnośnie zastosowania przez właściwe organy współczynnika różnicującego stawki opłat w zależności od obwodu pnia wg stawek obowiązujących w 2006 r. czyli w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. Nr 62, poz. 861). Stąd, brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia art. 139 k.p.a. w zakresie zakazu reformationis in peius. Dlatego też, brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. w zakresie błędnej wykładni art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jak i niewłaściwego zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 88 ust. 5 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.
Po czwarte, nie jest prawidłowe także podnoszenie dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 i 77 k.p.a. w związku z podniesieniem zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 88 ust. 5 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody co do ustalenia stopnia żywotności wyciętego drzewa. Nie można bowiem skutecznie zwalczać nieprawidłowej kontroli stanu faktycznego przez Sąd I instancji w ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a ponadto nawet nie został ten zarzut kasacyjny podniesiony w komparycji skargi kasacyjnej, co narusza art. 176 ustawy p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.