Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1960/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu skargi K. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") przez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, i dokonanie błędnej oceny akt sprawy, która doprowadziła WSA w Warszawie do mylnego wniosku, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, Nr... nie była decyzją częściowo obciążoną wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 tj. w części wydaną w sprawie uprzednio zakończonej ostateczną decyzją tego samego organu Decyzją Nr..., z dnia 13 sierpnia 1966 roku W wyniku tego błędu Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że obie zaskarżone decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ odmawiały stwierdzenia nieważności decyzji z 1983 roku z uwagi na zaistnienie błędnej przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a.,
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, doprowadzającej Sąd do wniosku, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, została wydana z naruszeniem wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że obie zaskarżone decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzja z 1983 dotknięta była kwalifikowanymi wadami prawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2, co w ocenie Sądu uzasadnia wydanie przez organ decyzji stwierdzającej nieważności decyzji z 1983 r. i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.,
- 3. przepisów prawa materialnego art. 4, art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1999 roku poz. 1150, z późn. zm.) w brzmieniu z dnia 24 stycznia 1983 roku przez bezpodstawne pominięcie tych przepisów i arbitralne stwierdzenie, że decyzja z 1983 roku została wydana bez podstawy prawnej, kiedy to wskazane przepisy dawały podstawę Lubelskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do dokonania wpisu zabytku do rejestru zabytków,
- 4. przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez arbitralne uznanie, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, nie mogła być w części wydana jako decyzja w sprawie uprzednio zakończonej ostateczną decyzją tego samego organu Decyzją Nr..., z dnia 13 sierpnia 1966 roku, co dawało organowi podstawy do stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.,
- 5. przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez arbitralne uznanie, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 1983 roku, była w całości wydana z kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została wydana bez upoważnienia w przepisach prawa materialnego oraz z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a.
- 6. przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7,77, 80 i art. 154 k.p.a. przez wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wadliwie zbadał, że Lubelski Wojewódzki Konserwator zabytków wydając decyzję z 1983 roku ingerował w decyzję z 1966 roku w sposób bezprawny i obcy ustawie, kiedy to z daleko idącej ostrożności procesowej należy wskazać, że przepisy procedury administracyjnej dawały organowi administracji podstawy do zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji administracyjnej wskazanego w art. 154 k.p.a. Pominięcie tej okoliczności doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnego wniosku o konieczności uchylenia decyzji organu MKIDN z uwagi na brak zastosowania przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- 7. prawa materialnego tj. art. 158 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza stwierdzenia nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy w orzecznictwie sadowym ugruntowany jest pogląd o takiej możliwości.
W ocenie organu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, ale i prawa materialnego, doprowadziło do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 czerwca 2020 (...) oraz z dnia 11 kwietnia 2019 roku (...) zostały wydane z naruszeniem prawa, co doprowadziło do ich bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.
Mając na uwadze powyższe wniesiono:
- 1. na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu przez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej organu przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;
- 2. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o uchyleniu kontrolowanych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 24 stycznia 1983 r., którą orzeczono na podstawie art. 4 pkt 1 i 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz art. 104 k.p.a. o wznowieniu decyzji nr... z dnia 13 sierpnia 1966 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod pozycją... obszaru miasta K., przy czym objęto nią zespół urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowy miasta K. wraz z wszystkimi placami, ulicami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi, ruinami, wąwozami i drzewostanem w granicach określonych w załączniku.
Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (zarzuty z punktów 1 i 4 podstawy kasacyjnej), gdyż Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister), zgodnie z którym decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z 24 stycznia 1983 r. (dalej: decyzja WKZ z 1983 r.) obarczona jest w części wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem – na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. – wydania jej z naruszeniem prawa, jako decyzji dotyczącej sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją, w części dotyczącej obszaru wpisanego uprzednio do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 lutego 1966 r. Nr... (dalej: decyzja WKZ z 1966 r.).
Sąd Wojewódzki wyrażając powyższą ocenę przedstawił wyczerpującą argumentację, którą należało w pełni zaakceptować. Zgodzić się trzeba z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie miał miejsca przypadek z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (rei iudicatae) w sytuacji, gdy brak jest przedmiotowej tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzjami WKZ z 1966 r. i 1983 r., z uwagi na odmienny opis zabytku i odmienne ustalenie jego granic obszarowych. Co ważne, stwierdzenie częściowej wadliwości decyzji WKZ z 1983 r. nie było możliwe, gdyż sentencje i uzasadnienia obu decyzji nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie w jakiej części zabytek ujęty w decyzji z 1983 r. pokrywa się z zabytkiem z decyzji wydanej w 1966 r.
W rezultacie nieuprawnione było również rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WKZ z 1983 r. w części, która zdaniem Ministra nie pokrywała się z decyzją z 1966 r., a więc określała nowy, powiększony obszar zabytku.
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Minister ma rację wskazując na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w części (lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w części), rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją niepodzielności decyzji WKZ z 1983 r., co trafnie wykazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym nieskuteczny okazał się zarzut sformułowany w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkty 2 i 5 skargi kasacyjnej).
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie przyjął w zaskarżonym wyroku, że decyzja WKZ z 1983 r. wydana została bez podstawy prawnej, lecz z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał trafnie, że w istocie rozstrzygnięcie decyzji z 24 stycznia 1983 r. zmierzało do zmiany decyzji ostatecznej z 1966 r., co jednak mogło nastąpić tylko w trybie nadzwyczajnym, który nie został zastosowany w tej sprawie.
W rezultacie Wojewódzki Konserwator Zabytków bez zachowania trybu nadzwyczajnego (m.in. wznowienia art. 145 § 1 k.p.a., zmiany – art. 154 § 1 i 155 k.p.a.) dokonał w postępowaniu zwyczajnym modyfikacji decyzji ostatecznej z 1966 r., co rażąco naruszyło przepisy art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 6 k.p.a.
Niewątpliwie rację ma Sąd Wojewódzki, że naruszenie przepisów o trwałości decyzji administracyjnej kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa.
Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że decyzja WKZ z 1983 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa przez wprowadzenie stanu niepewności co do tego, jaki w rzeczywistości obszar K. podlega ochronie konserwatorskiej i na jakiej podstawie. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem dwie decyzje, odmiennie określające przedmiot ochrony konserwatorskiej zabytku, aczkolwiek w pewnej części odnoszące się do tego samego obszaru K..
Jednocześnie nawiązując do zarzutu z punktu 3 podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że przepisy art. 4 pkt 1 i art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach w zw. z art. 104 k.p.a. mogły oczywiście stanowić podstawę do wydania w trybie zwykłym decyzji o wpisie do rejestru zabytków, lecz takiej decyzji nie wydano. Trudno byłoby zakwalifikować decyzję z 1983 r. jako decyzję rozstrzygającą w trybie zwykłym o wpisie obszaru miasta K. do rejestru zabytków, skoro zarówno w nazwie, jak i w treści decyzji użyto określeń: "w sprawie wznowienia wpisu", "wznawia się decyzję".
Wskazanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nieznanego w systemie prawnym "wznowienia decyzji" poza przewidzianym w art. 145-151 k.p.a. postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiło niedopuszczalną ingerencję w ostateczną decyzję z 1966 r., funkcjonującą w obrocie prawnym. Niejasne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji WKZ z 1983 r., a tym bardziej niejednoznaczne skutki tej decyzji, warunkowały kwalifikację tych wadliwości jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nieakceptowalna wieloznaczność treści decyzji z 1983 r. znajduje potwierdzenie w zarzutach kasacyjnych, w których z jednej strony wywodzi się, że wydana została ona w trybie zwykłym, a z drugiej strony sugeruje się, iż mogło dojść do zastosowania trybu zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.
W takim stanie sprawy w sposób całkowicie nieuprawniony zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu arbitralne uznanie, iż decyzja WKZ z 1983 r. była w całości wydana z kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Jako chybiony uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i 80 oraz art. 154 k.p.a. (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej).
Po pierwsze, w wymienionym zarzucie błędnie podniesiono, że Sąd Wojewódzki w analizie prawnej pominął możliwość wydania decyzji w trybie 154 k.p.a., podczas gdy Sąd w tej kwestii wypowiedział się wyraźnie.
Po drugie, treść badanej decyzji z 1983 r. nie pozwalała na przypisanie jej znaczenia i skutków decyzji o jakiej mowa w przepisie 154 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zawiera treści wskazującej na uchylenie bądź zmianę decyzji z 1966 r. z konsekwencjami wynikającymi z art. 154 k.p.a. W szczególności zestawienie obu decyzji nie pozwala na precyzyjne określenie w jakim zakresie decyzja z 1983 r. miałaby zastąpić decyzję z 1966 r.
Podsumowując należy zaznaczyć, że z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa nie do zaakceptowania było wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z 1983 r., której niedookreślona treść wywołuje stan niepewności prawnej w zakresie obowiązującej ochrony konserwatorskiej przedmiotowego zabytku.
Z tych wszystkich względów zasadne było orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Dla porządku należy zauważyć, iż zawarte w zaskarżonym wyroku wytyczne Sądu Wojewódzkiego odpowiadały stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie orzekania, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz. 1491), co powinno być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
W związku z niewystępowaniem profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentowałby przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżącego, wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, podlegał oddaleniu.
- - ---------------------- 7