Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2283/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2375/16 oddalił skargę D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. C. w dniu 30 lipca 2012 r. zbył nieruchomość położoną w miejscowości K. S. na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] K. S., o powierzchni 1,79 ha, zawierając umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2012 r. repertorium [...] nr [...].

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ustalił D. C. jednorazową opłatę w wysokości 163.400,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołana decyzja, podobnie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałem dowodowym oraz informacja o ustalonej opłacie planistycznej, została doręczona stronie na adres w W. przy [...] [...] Po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie".

D. C., reprezentowany przez adwokata, w dniu 4 lutego 2013 r. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniósł, że dowiedział się o prowadzeniu i zakończeniu postępowania w dniu 28 stycznia 2013 r., kiedy przeglądał w siedzibie organu akta administracyjne sprawy. Stwierdził, że należy przyjąć, iż jest to dzień, w którym zaskarżona decyzja została mu doręczona. Wywiódł, że pisma w postępowaniu były wysyłane na adres przy [...][...], gdzie nie mieszka od 2010 r. Wskazał, że od września 2010 r. mieszka przy ul. [...], gdzie wynajmuje mieszkanie oraz miejsce garażowe, natomiast pod adresem [...][...] prowadzi działalność gospodarczą. Zauważył, że korespondencję pod tym adresem odbierał jego brat (T. C.), który tej korespondencji nie przekazał.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1836/13 uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 59 § 2 K.p.a. Stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno było najpierw wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, a następnie, po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia ostatecznego przez organ właściwy w sprawie, stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania będzie konieczne wyjaśnienie kwestii miejsca zamieszkania skarżącego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zauważył, że organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących miejsca zamieszkania, oparł się na akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2012 r. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że organ nie wyjaśnił należycie prawdziwości twierdzeń skarżącego, że nie mieszka pod adresem przy [...][...], że jest to miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast adres ul. [...] [...], to miejsce, gdzie skarżący wynajmuje lokal mieszkalny.

Sąd stwierdził dalej, że trudno przyjąć, aby notariusz podał nieprawdziwą informację w akcie notarialnym, bądź aby nie rozróżniał adresu zamieszkania od adresu prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd zauważył jednak, że adres zamieszkania skarżącego mógł ulec zmianie pomiędzy sporządzeniem aktu notarialnego, a wszczęciem postępowania i doręczeniem pism w przedmiotowej sprawie. Organ powinien był więc ustalić, pod jakim adresem mieszkał skarżący podczas dokonywania mu doręczeń. Sąd nadmienił, że przesądzającego znaczenia nie ma kwestia wynajmowania lokalu mieszkalnego, ponieważ z zasady swobody umów wynika, że każdy może wynajmować tyle lokali mieszkalnych, ile chce. Jednakże z uwagi na kwestionowanie przesłanki "mieszkania", potrzebnej dla ustalenia prawidłowości doręczeń, brak przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie art. 7 K.p.a.

Sąd skonstatował, że organ powinien szczegółowo zbadać okoliczności powołane we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i ocenić, czy skarżącemu zgodnie z art. 10 K.p.a. zapewniono możliwość udziału w postępowaniu, a także, czy skarżący był zgodnie z art. 9 K.p.a. prawidłowo informowany o sprawie w związku z wątpliwościami, co do adresu zamieszkania, a dalej idąc, ewentualnym wadliwym doręczeniem korespondencji. Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien rozstrzygnąć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, badając kwestię faktycznego adresu mieszkania skarżącego, pod który organ pierwszej instancji powinien kierować pisma w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., ponownie rozpatrując wniosek D. C. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zwróciło się do skarżącego o wyjaśnienie, kiedy dowiedział się o treści decyzji, skąd dowiedział się o toczącym się postępowaniu, oraz dlaczego w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2012 r i podaniu z dnia 17 lipca 2012 r o wypis z rejestru gruntów podał adres zamieszkania przy [...]. Organ pouczył, że brak odpowiedzi na pismo będzie skutkować oceną przez organ dotychczas zebranych dowodów. Pismo, wysłane na adres wskazany we wniosku o przywrócenie terminu, po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone z adnotacją o niepodjęciu go w terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy uznał, że D. C. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Stwierdził, że w aktach znajduje się akt notarialny z dnia [...] lipca 2012 r., w którym D. C., jako adres zamieszkania, podał [...][...] Adres taki widnieje także na decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wymiaru podatki rolnego za 2012 r., podaniu z dnia 17 lipca 2012 r. o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypisach z rejestru gruntów z dnia 12 września 2012 r. i z dnia 11 lutego 2013 r., w ofercie nabycia nieruchomości z dnia 6 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że skarżący nie odpowiedział na wezwanie do złożenia wyjaśnień w kwestii miejsca zamieszkania. Stwierdziło, że skoro adres przy [...] jest adresem miejsca pracy, to wezwanie i decyzja zostały, zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a., doręczone prawidłowo.

D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]. Zarzucił naruszenie: 1) art. 42 § 1 w zw. z art. 44 § 1 K.p.a.

1. 2) art. 42 § 1 K.p.a.;
2. 3) art. 9 i 10 K.p.a.;
3. 4) art. 44 § 4 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. oraz 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 42 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2375/16 oddalił skargę D. C..

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, a następnie go ocenił, a także zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nakazał wyjaśnienie miejsca zamieszkania skarżącego.

Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował prawdziwości oświadczenia skarżącego zawartego w akcie notarialnym na temat miejsca zamieszkania osoby biorącej udział w czynności notarialnej, jak i braku podstaw do uznania na podstawie umowy najmu, że skarżący mieszka w wynajmowanym mieszkaniu, gdyż można wynajmować mieszkanie, ale w nim nie mieszkać.

Sąd wywiódł, że wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej uzależniony jest od uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy strony, co oznacza, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że z dużą dozą prawdopodobieństwa, przyczyna na podstawie której doszło do uchybienia terminu, była niezależna od strony, nie do przezwyciężenia, nawet przy pomocy innych osób. Sąd ustalił, że skarżący, jako taką przyczynę, wskazał wadliwość doręczenia decyzji na adres niebędący jego miejscem zamieszkania, tj. przy [...].

Przywoławszy treść art. 42 § 1 K.p.a. oraz art. 44 § 1, § 2 i § 4 K.p.a., Sąd wskazał, że doręczenie przesyłki w miejscu pracy powinno nastąpić do rąk adresata, jednakże skutecznym doręczeniem może być doręczenie przesyłki osobie do takiego odbioru upoważnionej. Czyni to nieuprawnionym twierdzenia skargi o braku możliwości doręczenia przesyłki w miejscu pracy innej niż adresat osobie. Sąd stwierdził następnie, że rozważania, co do możliwości odbioru przesyłki skierowanej na adres miejsca pracy czynione w skardze, nie mają jednak znaczenia, skoro miejsce to było jednocześnie miejscem zamieszkania skarżącego, a przepis art. 44 § 1 K.p.a. nie wyklucza doręczenia zastępczego w biurze (czyli miejscu pracy).

Dalej Sąd wywiódł, że decyzja, której dotyczy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została wydana [...] listopada 2012 r. Wcześniej skarżący, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r., został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie to, skierowane na adres przy [...][...], odebrał osobiście, co – jak stwierdził Sąd - potwierdza dołączone do decyzji a znajdujące się w aktach sprawy, potwierdzenie odbioru. Stosownie do pouczenia zawartego w tym zawiadomieniu strona miała obowiązek informowania organu o zmianie miejsca swojego pobytu i skutkach wynikających z tego zaniedbania.

Skarżący nie zawiadomił organu o zmianie miejsca zamieszkania, nie odpowiedział też na ostatnią korespondencję od organu, wzywającą m.in. do wypowiedzenia się na temat wątpliwości, co do adresu zamieszkania podanego w akcie notarialnym i wypisie z rejestru gruntów, z jednoczesnym pouczeniem, że brak odpowiedzi na to wezwanie będzie skutkować ustaleniem stanu faktycznego na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd skonstatował, że twierdzenia skarżącego, iż nie odbierał korespondencji pod adresem przy [...], są nieprawdziwe.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo ustaliło, że miejscem zamieszkania skarżącego jest lokal przy ulicy [...][...] w W.. Sąd stwierdził, że wynika to z:

1. – aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2012 r.;
2. – dokumentów znajdujących się w aktach, a wytworzonych po dacie sporządzenia aktu notarialnego - pisma burmistrza [...] z 4 stycznia 2013 r. odebranego przez skarżącego pod tym adresem;
3. – a contrario z umowy najmu, ponieważ umowa ta została sporządzona 23 września 2010 r., a skarżący odbierał korespondencję pod adresem [...] jeszcze w 2012 i 2013 r., co czyni niewiarygodnymi twierdzenia, że zamieszkiwał w wynajmowanym mieszkaniu przy ulicy [...][...] w dacie wydawania decyzji, a nie w lokalu przy [...];
4. – wypisu z rejestru gruntów, podania o wydanie wypisu z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 lipca 2012 r.

W ocenie Sądu, przedstawione przez skarżącego dowody, że był odbiorcą telewizji w lokalu przy [...], nie stanowią dowodu na zamieszkiwanie w tym lokalu, ale na zawarcie, jako najemca, umowy świadczenia usług. Sąd zaznaczył, że skoro skarżący odebrał zawiadomienie o toczącym się postępowaniu z dnia 27 sierpnia 2012 r. pod adresem przy [...] i nie powiadomił, zgodnie z pouczeniem organu, o innym miejscu pobytu, świadczy to o tym, że to ten adres był adresem miejsca zamieszkania. Sąd uznał, że nie ma logicznego uzasadnienia w twierdzeniu, że skoro strona mieszka w innym miejscu niż wskazane w piśmie, jest jednocześnie pouczana o konieczności informowania o zmianie miejsca, tego nie czyni, choć wie, że toczy się postępowanie administracyjne z jej udziałem. Zdaniem Sądu, gdyby więc twierdzenia o innym miejscu zamieszkania były prawdziwe, to skarżący powinien natychmiast poinformować organ o innym adresie zamieszkania. Skoro tego nie uczynił, świadczy to o tym, że w dacie wydawania decyzji tym adresem był ten przy [...].

Uwzględniając powyższe, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu uchybień skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wywiódł dalej, że przyjęcie, iż skarżący zamieszkiwał pod adresem przy [...], uprawniało do dokonania doręczenia zastępczego, nawet, gdy adres ten jest, co wynika z informacji z Centralnej Ewidencji Podmiotów Gospodarczych, adresem prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd skonstatował, że dokonanie doręczenia na ten adres nie było wynikiem błędnych ustaleń organu. Zauważył, że istotnie skarżący podał w jednym z pism numer telefonu komórkowego, ale organ w sytuacji, w której sam skarżący nie zadbał o wskazanie innego adresu, nie miał żadnych racjonalnych przypuszczeń że skarżący mieszka gdzie indziej. Tylko w takiej zaś sytuacji uzasadnione byłoby przypuszczenie, że adres, jaki ustalił organ, nie jest adresem faktycznego miejsca zamieszkania strony.

Sąd stwierdził, że wywody dotyczące niemożliwości doręczenia zastępczego, wobec nieustalenia miejsca zamieszkania, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Organ prawidłowo ustalił miejsce zamieszkania, a poza tym doręczenie zastępcze jest możliwe także w miejscu pracy. Wskazał, że polemika z treścią aktu notarialnego nie może odnieść zamierzonego skutku z uwagi na związanie wykładnią Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę i przesądzenie o prawdziwości danych zawartych w akcie notarialnym. Konsekwencją prawidłowo ustalonego miejsca zamieszkania jest brak podstaw do uznania naruszenia przez organ art. 10 K.p.a., ponieważ korespondencja była kierowana na znany organowi i niezaprzeczony w żadnym momencie adres skarżącego.

Sąd skonkludował, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] została awizowana 27 listopada 2015 r., a następnie powtórnie awizowana 4 grudnia 2015 r. 14 dniowy termin, o jakim mowa w art. 44 § 1 K.p.a., upłynął 11 grudnia 2015 r. Organ dokonał zatem prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Decyzja została skutecznie doręczona, co czyni niezasadnym zarzuty naruszenia art. 42 - 44 K.p.a.

D. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2375/16. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 58 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił w należyty sposób, że uchybienie terminowi do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, podczas gdy skarżący jednoznacznie wskazał dzień, w którym zapoznał się z decyzją organu, a nadto wykazał brak winy, wskazując, że osobą odbierającą korespondencję w miejscu pracy w imieniu strony był jego brat T. C., a nie skarżący, z którym skarżący znajduje się w konflikcie i z tych względów skarżący nie wiedział o korespondencji kierowanej do niego;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że do skutecznego doręczenia stronie decyzji wystarczy doręczenie w miejscu pracy przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd faktu, iż takie doręczenie powinno być dokonane bezpośrednio do rąk adresata, ewentualnie do rąk osoby przez adresata imiennie upoważnionej, nie zaś jakiejkolwiek osobie dorosłej zastanej w miejscu pracy strony, co skutkowało wadliwym doręczeniem decyzji i naruszeniem prawa polegającym na obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wynikającym z art. 10 K.p.a.;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że strona miała obowiązek powiadomienia organu o każdej zmianie adresu zamieszkania, w sytuacji gdy obowiązek istnieje tyko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne w odniesieniu do strony zostało już wszczęte, a strona o tym obowiązku została pouczona, jak również była poinformowana o skutkach wynikających z zaniechania informacji o zmianie adresu, co z kolei wynika z zasady udzielania informacji wyrażonej w art. 9 K.p.a., co skutkowało niezasadnym przyjęciem przez Sąd, iż nastąpił skutek prawny w postaci doręczania pism na niewłaściwy adres;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie fikcji doręczenia, polegające na uznaniu, że nastąpiło ono w dniu 11 grudnia 2012 r. bez uprzedniego ustalenia przez organ aktualnego adresu strony, podczas gdy obowiązkiem organu jest każdorazowe ustalenie adresu strony przed wszczęciem postępowania administracyjnego i powołanie się na adres zamieszkania wpisany w akcie notarialnym sporządzonym do innych celów, nie związanych z przedmiotowym postępowaniem, podczas gdy strona w postępowaniu wyjaśniającym oświadczyła pod jakim adresem zamieszkuje, ponadto udowodniła ten fakt dokumentem umowy najmu i fakturami za usługi świadczone na rzecz skarżącego pod rzeczywistym adresem zamieszkania, a co w konsekwencji skutkowało odmową przywrócenia terminu do dokonania czynności;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja doręczona w miejscu pracy została doręczona zastępczo, podczas gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy.

Podnosząc powyższe zarzuty, D. C. wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi przez wnoszącego skargę kasacyjną. Cześć z tych zarzutów oparto się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż miejscem zamieszkania D. C. był lokal przy [...] [...] w W.. Zasadniczą część argumentacji mającej przemawiać za tym stanowiskiem Sąd oparł na ustaleniu, że skarżący osobiście odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 27 sierpnia 2012 r., w którym zawarto pouczenie o obowiązku informowania organu administracji o zmianie miejsca pobytu i skutkach zaniedbania tego obowiązku. Sąd wywiódł, że "[...] nie ma logicznego wytłumaczenia w twierdzeniu, że skoro strona mieszka w innym miejscu niż wskazane w piśmie, jest jednocześnie pouczona o konieczności informowania o zmianie miejsca, tego nie czyni, choć wie, że toczy się pozstępowanie administracyjne z jej udziałem [...]".

Sąd stwierdził również, że "[...] gdyby (...) twierdzenia o innym miejscu zamieszkania były prawdziwe skarżący powinien natychmiast poinformować organ o innym adresie zamieszkania. Skoro tego nie uczynił, świadczy to o tym, że w dacie wydawania decyzji tym adresem był ten przy [...] [...]". Ponadto Sąd wskazał, że podstawę przyjęcia, iż adres przy [...] był adresem zamieszkania skarżącego stanowiły dokumenty wytworzone po sporządzeniu aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2012 r. Wywiódł, że chociaż umowa najmu, którą przedstawił D. C. na dowód niezamieszkiwania pod wskazanym adresem, została zawarta 23 września 2010 r., to skarżący odbierał korespondencję pod tym adresem jeszcze w 2012 r. i w 2013 r. Sąd podniósł także, że skarżący odebrał pod tym adresem pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 stycznia 2013 r.

Opisane wyżej ustalenia nie znajdują oparcia w aktach sprawy.

D. C. nie odebrał osobiście zawiadomienia z dnia 27 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie to, wysłane po raz pierwszy w dniu 30 sierpnia 2012 r., po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone do nadawcy. Obiór ponownie wysłanej (w dniu 24 września 2012 r.) przesyłki pocztowej pokwitował (w dniu 3 października 2012 r.) T. C.. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący podniósł natomiast m.in., że wymieniony jest jego bratem, z którym pozostaje w sporze. Także zawiadomienie z dnia 19 października 2012 r. o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z tym materiałem podjął T. C.. Decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r., po dwukrotnym awizowaniu, została natomiast zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie".

Również pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. zostało odebrane nie przez D. C., lecz przez T. C.. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wynika zaś, że jej odbiór pokwitowała H. C.. W aktach sprawy nie ma także żadnego innego dokumentu, który potwierdzałby, że w latach 2012 i 2013 skarżący podjął osobiście jakąkolwiek korespondencję skierowaną do niego na adres przy [...].

Argumentacja Sądu pierwszej instancji, która została oparta na założeniu, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i obowiązku zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania lub adresu do doręczeń, jest zatem nieuprawniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie założył więc, że zgodnie z art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "K.p.a."), D. C. miał obowiązek natychmiast poinformować organ administracji o tym, że jego adres zamieszkania jest inny niż ten, pod którym odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Należy bowiem podkreślić, że wymaganie od strony zawiadomienia o zamianie adresu zamieszkania lub adresu do doręczeń wymaga właściwego zawiadomienia o tym obowiązku i skutkach jego zaniedbania. Dlatego pismo (którym zwykle jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania) z pouczeniem w tej sprawie powinno zostać stronie faktycznie doręczone (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 830/14 i z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2349/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OZ 302/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takiego doręczenia nie doszło natomiast – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – ani w przypadku zawiadomienia z dnia 27 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, ani w przypadku innych pism skierowanych do D. C. w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Co za tym idzie, w sprawie nie miał zastosowania art. 41 § 1 i § 2 K.p.a. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 41 § 1 K.p.a. należało uznać za zasadny.

Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 K.p.a., nie wskazał jednostki redakcyjnej drugiego z wymienionych przepisów, to uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że jego intencją było wywiedzenie naruszenia art. 58 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej, która w przedmiotowej sprawie przybrała prawną formę postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd administracyjny nie jest natomiast, z wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 P.p.s.a., uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych. Sąd, orzekając zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "na podstawie akt sprawy", bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie dokonuje natomiast ustaleń za organ administracji.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było zatem przede wszystkim zweryfikowanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., stosując się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1836/13, właściwie ustaliło adres zamieszkania D. C., a także czy zbadało szczegółowo okoliczności podniesione we wniosku o przywrócenie terminu i oceniło, czy skarżącemu, zgodnie z art. 10 K.p.a., zapewniono możliwość udziału w postępowaniu, a także czy był on, zgodnie z art. 9 K.p.a., prawidłowo informowany o sprawie w związku z wątpliwościami, co do adresu zamieszkania, a dalej idąc, ewentualnym wadliwym doręczeniem korespondencji.

Takich ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednak zabrakło, ponieważ Sąd pierwszej instancji - w nieuprawniony sposób, dokonując za organ administracji własnych i nieprawidłowych ustaleń faktycznych - wyprowadził konsekwencje prawne z okoliczności, która nie miała oparcia w aktach sprawy, a także nie stanowiła elementu stanu faktycznego przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonym postanowieniu.

W tych okolicznościach stwierdzenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 K.p.a. było co najmniej przedwczesne, oparte na niepełnej ocenie zaskarżonego postanowienia, z pominięciem całości argumentacji przedstawionej w jego uzasadnieniu. Dlatego także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. należało uznać za oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona więc kontroli zaskarżonego postanowienia, z pominięciem błędnie ustalonych w zaskarżonym wyroku okoliczności faktycznych dotyczących osobistego odbioru przez skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także innych pism w 2012 r. i w 2013 r. Biorąc pod uwagę czynności podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. po wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1836/13 (w szczególności treść wezwania z dnia 13 maja 2016 r.) oraz analizując argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Sąd zweryfikuje, czy organ administracji – zgodnie z wiążącymi w sprawie wskazaniami co do dalszego postępowania - ustalił, jaki był adres zamieszkania skarżącego.

Sąd przedstawi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentację uzasadniającą wniosek, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. był, bądź nie był, wystarczający do przyjęcia, że adres przy [...] był adresem zamieszkania D. C.. Jeżeli Sąd stwierdzi, że akta sprawy dawały wystarczającą podstawę do przyjęcia, że adres przy [...] był adresem zamieszkania skarżącego, to oceni także, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1836/13, czy organ administracji należycie wyjaśnił i rozważył okoliczności podniesione we wniosku o przywrócenie terminu, w tym wzmiankowane w tym wniosku relacje między skarżącym a osobą, która odbierała korespondencję kierowaną na adres przy [...]. Jeżeli natomiast Sąd stwierdzi, że akta sprawy nie dawały wystarczającej podstawy do przyjęcia, że adres przy [...] był adresem zamieszkania skarżącego, lecz był to tylko adres miejsca pracy D. C., to dokona oceny, czy zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wzmianka o skuteczności doręczenia pod adresem miejsca pracy jest wystarczająca do stwierdzenia, iż skarżący nie dochował należytej staranności w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania.

Wobec tego, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przedwcześnie

1. - z odwołaniem się do wadliwych ustaleń faktycznych, a bez należytego odniesienia się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - stwierdził, że adres przy [...] był adresem zamieszkania D. C., odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niedopuszczalności doręczenia w miejscu pracy, jest w obecnym stanie sprawy przedwczesne. Niemniej, Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę, że: 1) doręczenie zastępcze w trybie art. 43 K.p.a. może nastąpić tylko z miejscu zamieszkania, tylko do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi;
2. 2) w miejscu pracy doręczenie pisma innej osobie niż adresat jest skuteczne wobec adresata tylko wtedy, gdy osoba ta została upoważniona przez adresata do odbioru kierowanej do niego korespondencji;
3. 3) doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. (przez awizo) dopuszczalne jest także w miejscu pracy (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 645/17 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 2218/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.