Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 306/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 16 grudnia 2021 r., nr 1613/21 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 26 października 2021 r., nr 458/2021 nakładającą na skarżącą obowiązek wykonania, w określonym terminie, robót budowlanych w celu doprowadzenia przepustu, poprowadzonego od zachodniej linii brzegowej stawu na działce nr [...] do ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...], w miejscowości [...], gmina [...], do stanu zgodnego z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Roboty te miały polegać na zabetonowaniu otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. W., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi oraz uznanie, że organ administracji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organy nie podjęły szeregu czynności wyjaśniających, w tym nie przeprowadziły, w oparciu o art. 75 § 1 zd. 2 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa wodnego i melioracji i to w sytuacji, gdy zakwestionowały opinie biegłych, które były wykorzystywane na potrzeby postępowania organu wykonawczego - Wójta Gminy [...];
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora organ, choć przytoczył art. 7 K.p.a., to nie przeprowadził postępowania w sposób wszechstronny i nie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej tymczasem postępowanie wyjaśniające (dowodowe) wymaga uzyskania wiadomości specjalnych i ustalenia wpływu zabetonowania otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...] oraz odniesienia się do wniosków zawartych w opinii inż. S. S. z sierpnia 2015 r. (str. 7 opinii), która również mają znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "P.u.s.a."), art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieodniesienie się do dwóch zarzutów zawartych w skardze na decyzję: odnośnie naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, a tym samym wadliwe uzasadnienie wyroku, co w znacznym stopniu uniemożliwiło stronie skarżącej prawidłowe i pełne sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia do jakichkolwiek jednostek redakcyjnych K.p.a., regulujących postępowanie dowodowe i statuujące zasady tego postępowania;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organom nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy Wojewódzki Inspektor nie podjął szeregu czynności wyjaśniających, a wydając decyzję oparł się na częściowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym z pominięciem między innymi wniosków zawartych w opinii inż. S. S. z sierpnia 2015 r.;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 P.p.s.a., art. 107 § 3, art. 138, art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie wniosku opinii mgr M. G. sporządzonej w czerwcu 2016 r., zgodnie z którym wody opadowe/roztopowe naturalnie spływają z kierunku wschodniego w kierunku zachodnim. W ocenie Z. W. nie odniesiono tego wniosku do treści § 29 r.w.t.;
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu;
- 7. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Z. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów poczynić należy kilka uwag wstępnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy fakt wybudowania otworu w fundamencie ogrodzenia, który umożliwia przepływ wody ze stawu do rowu, który ma postać przepustu i powoduje kierowanie wód opadowych z terenu działki nr [...] należącej do skarżącej kasacyjnie na teren sąsiedniej działki nr [...] należącej do J. Z., stanowi ingerencję w naturalny spływ wód opadowych na gruncie w rozumieniu § 29 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Dla przejrzystości toku rozważań przedstawionych poniżej zasygnalizować w tym miejscu należy również, że z przepisem tym korespondują obecnie: art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.), a wcześniej na datę decyzji Starosty Mińskiego z dnia 2 czerwca 2008 r., nr 517/08 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. W. pozwolenia na budowę urządzenia wodnego - stawu ziemnego: art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm., dalej "P.w.2001").
Zgodnie treścią tych regulacji, zasadniczo tożsamych, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2).
W rozpatrywanej sprawie, wobec faktu zakończenia robót budowlanych przy budowie przepustu, znaczenie zyskuje również treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), a także art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b., zgodnie z którym budowa przepustów o przekroju wewnętrznym do 0,85 m2 (przekrój niniejszego przepustu wynosi 0,728 m2) została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.
Wyodrębnione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w przede wszystkim do podważeniu stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny poprawności przeprowadzonego przez organy administracji obu instancji postępowania dowodowego, wskazując że konstrukcja i wykładnia § 29 r.w.t. zawiera kierunkowy zwrot, którym jest zmiana naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zarówno w treści zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wybrzmiewa stanowisko, zgodnie z którym kluczowe dla rozstrzygnięcia podstaw do nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku polegającego na zabetonowaniu otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...] miało być ustalenie, czy kierowanie wód opadowych stanowiło bezpośredni zamiar skarżącej skutkujący zmianą kierunku wód opadowych w kierunku sąsiedniej działki nr [...]. Skarżąca eksponowała, że zasadniczy, naturalny kierunek wód opadowych w relacji wschód-zachód, nie został zmieniony.
Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie nie podziela rozumowania skarżącej. Okoliczność "dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych" zawarta w treści przepisu § 29 r.w.t. obejmuje swoim zakresem nie tylko wpływanie na ogólny kierunek spływu wody, ale również może dotyczyć ingerencji w inne parametry nurtu wody zaburzające dotychczasowy stan hydrologiczny badanego obszaru. Należy to oczywiście każdorazowo badać stosownie do okoliczności danej sprawy.
Poczynione przez organy administracji ustalenia, w tym w szczególności stwierdzenie, że istniejący na działce nr [...] staw, w czasie nadmiernych opadów deszczu bądź roztopów, przelewa się przez przepust do rowu na działce nr [...] i dalej na niżej położone tereny w kierunku zachodnim, pozostały wystarczające do stwierdzenia niezgodnej z § 29 r.w.t. ingerencji w naturalny spływ wód opadowych, skutkującej nałożeniem wspomnianego obowiązku wykonania robót budowlanych.
Wobec kompletności poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń nie istniały podstawy do przeprowadzenia, w oparciu o treść przepisu art. 75 § 1 zd. 2 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. dowodów z opinii biegłych, w tym biegłego do spraw budownictwa wodnego i melioracji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie postępowanie wyjaśniające nie wymagało również uzyskania dodatkowych wiadomości specjalnych i ustalenia wpływu zabetonowania otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki o nr [...] i [...] oraz odniesienia się do wniosków zawartych w opinii inż. S. S. z sierpnia 2015 r. Wnioski końcowe zawarte w zaprezentowanej opinii dotyczą bowiem zastosowania art. 29 ust. 3 P.w.2001 regulującego kwestię odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Problem ten pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, w którym – co zostało podkreślone na wstępie – przedmiotem rozważań uczyniono wpływ powstałego przepustu na zmianę naturalnego spływu wód opadowych na gruncie § 29 r.w.t. W tym zakresie organy podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że potrzeba badania wpływu zabetonowania spornego przepustu jest tym bardziej niezasadna, że taki przepust jest elementem niezgodnym z projektem obiektu budowlanego – stawu, którego zatwierdzenie uzyskała sama Z. W.. W zatwierdzonym decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r., nr 517/08 projekcie budowlanym z elementami operatu wodnoprawnego przyjęto – i są to obowiązujące założenia projektowe – że: "Głównym źródłem wody do zalewu stawu będzie woda występująca na gruncie wnioskodawczyni. Uzupełnieniem wody w stawie będą obficie występujące wody roztopowe i opadowe. i opadowe. Zgodnie z art. 36 ust. 1 [P.w.2001] właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. [...] Staw będzie stawem niespuszczalnym, całkowite osuszenie stawu będzie możliwe przy zastosowaniu odpowiednich pomp".
Podkreślić też trzeba, że wedle projektu zagospodarowania działki, przekrojów i rzutów, staw nie miał być wyposażony w żądne odpływy i przepusty. Przytoczone założenia projektu wykluczają spuszczanie nadmiaru wód na działki sąsiednie. Zaznaczono też, że korzystanie z wód stawu następuje w ramach zwykłego korzystani z wód, co nie daje prawa do odprowadzania ich na działkę sąsiednią.
Gdy chodzi natomiast o opinie biegłych, które w ocenie Z. W. należało uwzględnić w toku postępowania, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w nich ustalenia prowadzą do zupełnie innych wniosków, aniżeli chciałaby zaprezentować skarżąca. W opinii mgr M. G., dołączonej do odwołania (w aktach niniejszej sprawy) wskazuje się wprost, że "Istniejący zbiornik wodny [to jest staw na działce nr [...]] w okresie niskich opadów retencjonuje wodę do momentu osiągnięcia określonego poziomu wody powodującego, przelew wody do bruzdy [na działce nr [...] ]". Wprawdzie rzeczywiście ogólny, szeroko rozumiany "kierunek" biegu wód opadowych pomiędzy działkami w relacji wschód-zachód nie został zmieniony, lecz należy pamiętać, iż wody przepływające przez przepust to nie wody naturalnie wzbierające na gruncie i naturalnie spływające, ale wody retencjonowane w stawie Z. W., który to inwestorka wybudowała jako nieprzepuszczalny i pozbawiony odpływów.
Staw ma stosunkowo duże rozmiary i jak można mniemać, generuje przez to dużą akumulację wód, które mogą wzbierać się w nadmiarze. Lecz za jego prawidłowe zagospodarowanie odpowiedzialność ponosi inwestorka, która zaprojektowała i zdecydowała się na tego rodzaju inwestycję. Natomiast fakt, że staw znajduje się w obrębie dotąd występującego, domniemanego przepływu wód opadowych po gruntach, nie usprawiedliwia kierowania wód opadowych retencjonowanych w stawie na działkę sąsiednią. Budowa stawu w obrębie dotychczasowego biegu wód po naturalnie ukształtowanych gruntach spowodowała "zmianę naturalnego spływu wód opadowych", przez między innymi, ich akumulowanie w dużym zbiorniku.
Z kolei zrealizowanie przy granicy działki sąsiedniej przepustu powodującego spuszczanie wód ze stawu na działkę sąsiednią, jest niczym innym, jak zabronionym kierowaniem wód na teren sąsiedniej działki w rozumieniu § 29 r.w.t. Zaistniałą sytuację można porównać do w praktyce częściej występującego przypadku, gdy wody opadowe nadmiarowe z terenu utwardzonego (wobec ograniczenia naturalnej retencji retencję) kierowane są na teren sąsiedniej nieruchomości.
Nie istniały więc podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora ocenić należało jako proporcjonalne i wystarczające. W świetle specyfiki niniejszej sprawy zasadne było bowiem wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie było konieczne sięganie do wniosków z opinii sporządzonych na potrzeby postępowania dotyczącego zmiany stosunków wodnych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 77 i art. 80 K.p.a.
Podobnie zawarte w opinii M. G. wnioski dotyczące kierunku spływania wód opadowych/rozpadowych nie mogły zdeterminować odmiennego od wyrażonego powyżej stanowiska. Raz jeszcze podkreślić należy, że zaburzenie naturalnego spływu wód opadowych, o którym mowa w § 29 r.w.t. należało odnosić do szeroko rozumianych zmian naturalnego spływu wód opadowych, a nie wyłącznie do niejako geograficznego kierunku spływu wody. Opinia, na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie pozostała bez znaczenia dla kluczowego w niniejszej sprawie ustalenia obejmującego stwierdzenie, że istniejący na działce nr [...] staw, w czasie nadmiernych opadów deszczu bądź roztopów, wypełnia się, a wody opadowe przelewają się przez przepust do rowu na działce nr [...] i dalej na niżej położone tereny w kierunku zachodnim, które wypełniło dyspozycję omawianego przepisu r.w.t. Zagadnienie to zostało wystarczająco i prawidłowo ocenione przez organ i Sąd pierwszej instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwał więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 144 § 4 P.p.s.a., art. 107 § 3, art. 138, art. 7 i art. 77 K.p.a.
W kontekście istoty rozpatrywanej sprawy nie można było ponadto stwierdzić wadliwości uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważania należało uznać za wystarczające dla zbadania wpływu przepustu na naturalny spływ wód opadowych. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie zaistniała, w konsekwencji czego za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a.
W świetle powyższego nie uchybiono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.