Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1724/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Sąd podkreślił, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2019 r., dotyczył decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Z uwagi na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skargi, Sąd uznał, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie, stała się możliwość objęcia wnioskiem skarżącej, nie tylko postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, ale także, postępowania, zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu, przyjęcie takiego rozwiązania, nie było dopuszczalne.
Co do zasady, Sąd zgodził się ze skarżącą, że w wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Sąd podkreślił jednak, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to decyzje co prawda ze sobą powiązane, ale jednak odrębne i wydawane w odrębnych postępowaniach. Odrębność tych dwóch decyzji, uniemożliwia rozpoznanie w jednym postępowaniu wniosku o wznowienie postępowań zakończonych tymi decyzjami. W tym zakresie, Sąd pierwszej instancji, w pełni zaakceptował i przyjął za własne, stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 14 lipca 2017 roku (sygn. akt II SA/Kr 529/17, LEX nr 2364694), wyrażone w następujących 5 tezach:
- 1. Zanim dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie, muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności - przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania. Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
- 2. Ewentualnemu wznowieniu podlega konkretne postępowanie w konkretnej, jednostkowej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną - i do takiego też postępowania musi być zrelatywizowane pozytywne bądź negatywne rozstrzygnięcie (postanowienie) z art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje łącznego czy też zbiorczego orzekania o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych.
- 3. Nawet w przypadku, gdyby w jednej sprawie toczyło się kilka postępowań administracyjnych (np. postępowanie zwyczajne i postępowanie nadzwyczajne), kwestia ewentualnego wznowienia mogłaby być rozpatrywana i rozstrzygana tylko w odniesieniu do każdego z nich z osobna. Wskazuje na to art. 151 k.p.a., a także art. 145 § 1 in principio k.p.a., odczytywany prawidłowo, tj. przy założeniu, że użyte tam słowo "sprawa" jest pewnym skrótem, a w istocie chodzi o "postępowanie w sprawie".
- 4. Przepisy: 1) art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36;
- 2) art. 40;
- 3) art. 36a Prawa budowlanego - kreują odrębne sprawy administracyjne: sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawę przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawę zmiany pozwolenia na budowę. Są one odrębne zarówno w sensie materialnym, jak i w sensie procesowym - stanowią, każda z osobna, przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, potencjalnego toku instancji i wreszcie rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Pomiędzy decyzjami w tych sprawach istnieje oczywiście pewien związek, ale ich prawny byt jest niezależny.
- 5. Wzruszenie decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, nie pozbawia mocy wiążącej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. I odwrotnie, wzruszenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nie musi automatycznie przesądzać o losach decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (choć w tym przypadku można, w zależności od okoliczności, rozważać stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji, wznowienie postępowania co do niej względnie uznanie jej za bezprzedmiotową i wygasłą).
Nadto Sąd wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydaje po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania organ nadzoru budowlanego. Zmianie, uległaby także właściwość organu wynikająca z art. 150 k.p.a.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy nie naruszyły reguł wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd uznał również, że zasadnie zastosowano też regulację przewidzianą w art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Wniosek skarżącej, dotyczył wznowienia postępowania w celu zbadania prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę. Stał się on bezprzedmiotowy z uwagi na to, że decyzja Starosty [...] Nr [...] wydana w dniu [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 36a Prawa budowlanego uchyliła decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Brak jest zatem przedmiotu postępowania, tj. decyzji pozwolenia na budowę wydanej w 2007 roku.
Sąd zaznaczył, że jeżeli intencją skarżącej, jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, wymaga to wystąpienia w tym zakresie z odrębnym wnioskiem. Wskazać bowiem należy, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżyła ww. wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jednocześnie oświadczając, iż koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały opłacone ani w części, ani w całości, za postępowanie kasacyjne. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w następstwie przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie, co skutkowało brakiem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a zatem w sposób oczywisty rzutowało na jej wynik,
- 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi strony skarżącej w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie są podstawy do wznowienia postępowania, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu o zmianie tegoż pozwolenia na budowę, mimo, iż skarżącej przysługuje przymiotu strony zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 20 Prawa budowlanego (jak również art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32-35 Prawa budowlanego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ zasadnie umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, wobec bezprzedmiotowości tego postępowania w związku z wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. w trybie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] maja 2007r. W tym stanie rzeczy decyzja w stosunku do której strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie może być on również stosowany zamiennie z jednym z trybów nadzwyczajnych służących eliminacji wad prawnych związanych z postępowaniem lub samą decyzją, tj. instytucją wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku gdy dojdzie do wszczęcia postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego organ ma obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności tego, czy kontrolowane pozwolenie na budowę nie jest dotknięte którąś z wad określonych odpowiednio w art. 145 lub 156 k.p.a., nie zaś oceny, czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Najpierw bowiem należałoby zakończyć postępowanie wznowieniowe albo nieważnościowe, a dopiero następnie kontynuować lub umorzyć postępowanie w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę. Stąd też wypływa wniosek, że postępowania nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, przez uchylenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym bądź stwierdzenie nieważności decyzji, mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia2003 r., sygn. akt IV SA 1597/01, CBOSA). Jednakże w sytuacji, gdy decyzja został już uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne prowadzenie w stosunku do niej postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych.
Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że nie jest dopuszczalne prowadzenia jednoczesnego postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji zmieniającej tą decyzję. Ewentualnemu wznowieniu, czy stwierdzeniu nieważności podlega konkretne postępowanie oraz konkretne rozstrzygnięcie organu w konkretnej jednostkowej sprawie administracyjnej. Sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawa przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz sprawa zmiany pozwolenia na budowę, są odrębne zarówno w sensie materialnym, jak i w sensie procesowym, i stanowią, każda z osobna, przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, potencjalnego toku instancji i wreszcie rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Pomiędzy decyzjami w tych sprawach istnieje oczywiście pewien związek, ale ich prawny byt jest niezależny, stąd strona domagająca się wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych musi wskazać konkretną decyzję, której dotyczy jej wniosek i nie może w ramach jednego postępowania nadzwyczajnego domagać się weryfikacji wszystkich decyzji, które zostały wydane w stosunku do spornego obiektu.
Niezasadny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem Sąd I instancji, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W zakresie kosztów postępowania udzielonej pomocy prawnej z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.