Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 371/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę W. M. i A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwane dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], SKO w Ł. na podstawie art. 61a § 1, art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. M. i A. J., odmówiło z przyczyn przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 6 grudnia 1974 r., wydanego przez Naczelnika Powiatu Ł., stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez E. W. oraz Z. W. nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 6,2 ha.
SKO swoją odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego uzasadniło przyczynami przedmiotowymi. Otóż ustawodawca wykluczył z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa możliwość wszczęcia któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych w stosunku do aktu własności ziemi. Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
Podsumowując Kolegium wskazało, że skoro norma prawa materialnego wyklucza możliwość wszczęcia któregokolwiek z opisanych postępowań nadzwyczajnych, to należało na podstawie art. 61a K.p.a. orzec o odmowie wszczęcia postępowania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. M. i A. J. zarzuciły naruszenie art. 1 ustawy przez jego niezastosowanie. Zdaniem stron przepis art. 1 ustawy wskazuje, iż przepisy w niej zawarte dotyczą tylko nieruchomości rolnych stanowiących mienie Skarbu Państwa. Kwestionowany akt własności ziemi dotyczył zaś nabycia z mocy prawa nieruchomości niebędących mieniem Skarbu Państwa.
Zaskarżonym postanowieniem SKO w Ł. utrzymało w mocy własne pierwszoinstancyjne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, wskazując, że treść art. 1 art. 63 ust. 2 i 3 ww. ustawy z 1991 r. nie umożliwiają na zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego jest zasadna.
Powyższe postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. M. i A. J., podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 ww. ustawy z 1991 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może mieć zastosowania do wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi oraz art. 63 ust. 2 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 371/14, oddalając skargę wskazał na wynikający z akt sprawy stan faktyczny, a mianowicie, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy aktu własności ziemi z 6 grudnia 1974 r. oraz to, że od 1 stycznia 1992 r. obowiązuje art. 63 ust. 2 ww. ustawy z 1991 r., który wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności ww. aktu własności ziemi. Oznacza to, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji (aktu własności ziemi) w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji (por. orzeczenia NSA: z 28 maja 2008 r., II OSK 571/07; z 25 października 2011 r., I OSK 1840/10; wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2011 r., II SA/Łd 585/11; wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2011 r., IV SA/Wa 410/11).
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110), oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. Z tego względu SKO prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 K.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 63 ust. 2 ww. ustawy z 1991 r., badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., zostało wykluczone.
W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki opisane w art. 63 ust. 2 ustawy, a jednocześnie żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 1 ustawy. W tak ustalonym stanie faktycznym, ale przede wszystkim prawnym zarzuty podniesione w skardze dotyczące niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 63 ust. 2 ustawy i braku zastosowania art. 1 ustawy są niezasadne. Ponadto wskazał, że organ wyjaśnił w wyczerpujący sposób i spełniający wymagania stawiane przez art. 107 § 3 K.p.a., dlaczego przepis ten należało zastosować, przedstawiając przy tym stan faktyczny sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły W. M. i A. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego, tj.
- - art. 1 ww. ustawy z 1991 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis powyższy nie może mieć zastosowania do wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi; w sytuacji gdy przepis ten precyzyjnie wskazuje, że ustawa ta reguluje gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa, a przedmiotowe gospodarstwo rolne nie stanowiło mienia Skarbu Państwa, bowiem w dacie uwłaszczenia jego właścicielami byli R. W. i E. W..
- - art. 63 ust. 2 ww. ustawy z 1991 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie skarżących przepisy ustawy z 1991 r. nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania, zatem stwierdzenie nieważności powinno nastąpić na zasadach ogólnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Objęty w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt własności ziemi z dnia 6 grudnia 1974 r. został wydany przez Naczelnika Powiatu w Ł., na podstawie art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), co wynika wprost z przywołanej w tym akcie podstawy prawnej. Według wskazanego aktu własności E. W. i jego żona Z. W. stali się z mocy samego prawa właścicielami działek wymienionych w tym akcie położonych w K.. Dlatego, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wskazania wymaga, że przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją tego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ.
OTK 2000/1/5; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wywodził, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania.
Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
Na prawidłowość powyższych poglądów nie mają wpływu ani normy zawarte w art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, które dotyczą ustawowych zasad gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, ani okoliczność podnoszona przez skarżących, że w dacie uwłaszczenia, tj. wydania aktu własności ziemi, przedmiotowe gospodarstwo rolne nie stanowiło mienia Skarbu Państwa, ponieważ jego właścicielami byli R. W. i E. W.. Punkt 2 postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], wyłączenie potwierdza prawo własności R. W. i E. W. do nieruchomości będącej przedmiotem aktu własności z 1974 r. Sąd Rejonowy jedynie stwierdził, że w skład spadku po I. W. weszła ww. nieruchomość, którą na podstawie ustawy nabyli R. W. i E. W..
Ponadto niezależnie od zaistniałych okoliczności jakie miały miejsce po wydaniu ww. aktu własności, tj. przeprowadzone postępowanie spadkowe i wydane postanowienie Sądu Rejonowego, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyklucza możliwość zastosowania w tej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących m.in. stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 1 ww. ustawy jako przepis ogólny nie wyłącza normy prawnej zawartej w art. 63 ust. 2, który jako norma szczególna w swojej hipotezie odnosi się tylko do ostatecznych decyzji, niezależnie jaka nieruchomość była przedmiotem takich decyzji.
Z tych względów, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.