Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 222/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę K.M. (dalej określanej jako skarżąca) i uchylił postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...]lutego 2017 r., nr [...] wraz z poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gdyni z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gdyni, skarżąca zwróciła się na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) "o udostępnienie [...] akt postępowania znak INB-[...] oraz o sporządzenie kserokopii tych akt". Skarżąca jest stroną tego postępowania, toczącego się w przedmiocie robót budowlanych na działce nr [...] w obrębie [...]Mały Kack, położonej w Gdyni przy ul. O., które jej zdaniem naruszają jej interes prawny jako właścicielki działki sąsiedniej.
Skarżąca, która została poinformowana przez pracownika organu, że zostanie jej udzielona odpowiedź (k. 79), w kolejnym piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. stwierdziła, iż odmówiono jej sporządzenia kserokopii akt sprawy bez podania przyczyny.
Powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ odmówił skarżącej wydania kserokopii dokumentacji. Podkreślił, że skarżąca nie uzasadniła swojego żądania, zaś w dniu 21 grudnia 2016 r., a także wcześniej, zrealizowała swoje uprawnienia, zapoznając się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wykonując fotokopie niektórych kart akt sprawy.
Skarżąca, podnosząc konieczność posiadania kopii akt ze względu na zamiar zatrudnienia profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zażalenie na to postanowienie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, który wskazanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy nawiązał do art. 73 § 1 K.p.a. i odwołując się do orzecznictwa stwierdził, że przepis ten nie nakłada na niego obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii akt sprawy, gdyż jedynie przyznaje stronie uprawnienie do samodzielnego utrwalania wiadomości zawartych w aktach za pomocą użytych przez nią środków technicznych. Jego zdaniem to organ administracji decyduje, w jakiej formie powinien się wywiązać z obowiązku udostępnienia akt stronie, której wniosek nie jest wiążący w rozpatrywanym zakresie. W tym kontekście Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skonstatował, że organ pierwszej instancji stosownie do art. 73 § 1 K.p.a. wielokrotnie umożliwił skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy oraz wykonanie dokumentacji fotograficznej.
Wyraził zarazem pogląd, że zatrudnienie profesjonalnego pełnomocnika nie wymaga posiadania kserokopii akt sprawy, skoro na podstawie udzielonego pełnomocnictwa może on osobiście realizować uprawnienia przewidziane w tym przepisie.
Skarżąca wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaznaczając, że uniemożliwia ono właściwą ochronę jej praw. Zauważyła, że złożyła wniosek, ponieważ nie miała możliwości technicznych, aby w urzędzie sporządzić kopię akt oraz że nie może być zobowiązana do podawania powodów, dla których chce skorzystać z uprawnień wymienionych w art. 73 § 1 K.p.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził pogląd, że art. 73 K.p.a. służy zapewnieniu rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony, na której opierają się dalsze zasady procesowe: czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki uznał za formę udostępniania akt w rozumieniu art. 73 § 1 K.p.a., który nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy.
Rozwijając tę myśl Sąd zwrócił uwagę, że organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 K.p.a. Wprawdzie bowiem techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, ale nie należą do istoty obowiązku wynikającego z tego przepisu, a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwalniać.
Następnie Sąd powołał się na orzecznictwo, według którego posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie jest ważnym interesem strony warunkującym wydanie uwierzytelnionych dokumentów w trybie art. 73 § 2 K.p.a. Interes taki może być więc uzasadniony potrzebą przedstawienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy osobie, która może zostać umocowana do działania w imieniu strony jako pełnomocnik na dalszym etapie postępowania administracyjnego. Interesu tego nie deprecjonuje przy tym to, że pełnomocnik taki ma samodzielne uprawnienie związane z dostępem do akt sprawy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem organu pierwszej instancji.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 maja 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.
Pierwszy zarzut został odniesiony do art. 73 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik zakwestionował pogląd, że obowiązkiem organu jest wykonanie i wydanie stronie na jej żądanie kserokopii akt sprawy.
Drugi zarzut podnosił naruszenie art. 73 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że ważnym interesem strony w uzyskaniu poświadczonych odpisów akt sprawy jest zamiar przedstawienia sprawy potencjalnemu pełnomocnikowi.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji i przytoczył treść art. 73 § 1 K.p.a. Podtrzymał pogląd, że przepis ten przewiduje prawo dostępu do akt w siedzibie organu, tj. ich przeglądania i sporządzania z nich notatek i kopii, oraz że zobowiązuje on organ wyłącznie do stworzenia stronie warunków, które to umożliwią. W tym kontekście przywołał orzecznictwo, według którego art. 73 § 1 K.p.a. nie nakłada na organ obowiązku wykonywania tego rodzaju kserokopii, nawet odpłatnie. W konsekwencji strona nie może żądać od organu wykonania i dostarczenia tych kserokopii.
Następnie pełnomocnik stwierdził, że skarżąca nie wykazała się ważnym interesem, stosownie do art. 73 § 2 K.p.a. uzasadniającym wydanie odpisów. Nawiązał do orzecznictwa dotyczącego takiego interesu jako niezbędnej przesłanki uprawnienia ustanowionego w tym przepisie i podkreślił, że skarżąca tej przesłanki nie wykazała powołując się jedynie na zamiar przedstawienia uwierzytelnionych kopii akt pełnomocnikowi. Pełnomocnik może się wszak zapoznać ze zwykłymi kserokopiami, a dostęp do oryginalnych akt uzyskać jeszcze przed podjęciem się prowadzenia sprawy, w oparciu o pełnomocnictwo upoważniające go tylko do tej czynności.
W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor skonkludował, że nie jest rolą organu sporządzenie kserokopii akt sprawy, gdyż strona została upoważniona do dokonania tego we własnym zakresie, za pomocą wybranych przez siebie środków technicznych. Dlatego według niego – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – zasadnie odmówiono skarżącej wydania tych kserokopii, tym bardziej iż nie legitymowała się ona ważnym interesem uprawniającym ją do wydania jej uwierzytelnionych odpisów z akt.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Przed szczegółowym odniesieniem się do jej zarzutów należy w sposób bardziej generalny omówić regulację art. 73 K.p.a., który – co wymaga podkreślenia już w tym miejscu – został przez skarżącą przywołany jako podstawa jej wniosku z dnia 21 grudnia 2016 r. w całości, czyli bez wyróżnienia jednej z jednostek redakcyjnych, na jakie się on dzieli. W jednostkach tych przewidziano zaś różnego rodzaju uprawnienia strony postępowania administracyjnego w zakresie szeroko rozumianego dostępu do akt sprawy. Treść tych uprawnień budzi wątpliwości w orzecznictwie, czego dowodzi fakt, że pismem z dnia 14 marca 2018 r., nr [...] (dzień przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie) Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego zamykającego się w pytaniu, czy w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., objętego pierwszym zarzutem rozpoznawanej skargi kasacyjnej, mieści się sporządzenie przez organ w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych na wniosek strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy z kolei art. 73 § 2 K.p.a. i kwestionuje dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię tego przepisu. Trzeba zatem rozdzielić przedmioty regulacji art. 73 § 1 i 2 K.p.a., gdyż niedostrzeżenie rozgraniczenia w tej materii stało się w sprawie źródłem nieporozumień lub przedwczesnych wniosków co do tego, czego w istocie skarżąca się domaga i jakie przesłanki powinna w związku z tym spełnić.
Rozważania powinny być przeprowadzone w szerszym kontekście systemowym. Zasadne jest podejście interpretacyjne Sądu pierwszej instancji traktujące ten przepis jako gwarancję lub rozwinięcie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie dostęp strony do akt służy zapewnieniu jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) i warunkuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), wprowadzając element transparentności działania organów administracji publicznej, niezbędny z punktu widzenia tzw. zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Może się też on przyczynić do realizacji zasady prawdy obiektywnej i do uwzględnienia słusznych interesów obywatela (art. 7 K.p.a.). Wykładnia art. 73 K.p.a. nie może jednak również abstrahować od wartości konstytucyjnych. W myśl art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych i choć dopuszczono ograniczenie tego prawa określone przez ustawę, oznacza to, że interpretacja tego rodzaju ograniczeń powinna mieć charakter ścieśniający, by nie zawężać sfery praw konstytucyjnych w stopniu większym niż niezbędny.
W świetle powołanego przepisu Konstytucji dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, a zarazem istotnych elementów zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt K 51/07, Dz. U. Nr 122, poz. 797, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87). Wykładnia art. 73 K.p.a. musi wszelako w pierwszej kolejności nawiązywać do jego brzmienia i prowadzić do rezultatów, które nie będą pozostawały w sprzeczności z wyraźną jego treścią.
Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Chodzi zatem o osobiste uprawnienie strony w tym sensie, że może wykonywać je ona samodzielnie ewentualnie przez pełnomocnika. To strona przecież ma zarówno dokonywać wglądu w akta sprawy, jak i sporządzać własną dokumentację na ich podstawie. Warunki, w jakich może to uczynić, precyzuje art. 73 § 1a K.p.a., wedle którego ma to nastąpić w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Przepis ten pozwala przy tym wyciągnąć wnioski co do zadań organu administracji publicznej łączących się z omawianym uprawnieniem. Według jego treści pracownik organu nie ma wykonywać kopii lub odpisów, a także, co oczywiste, notatek z akt, lecz być obecny podczas wykonywania tych czynności przez stronę w siedzibie organu. W art. 73 § 1a K.p.a. nie wskazano celu, któremu ta obecność służy.
Wykładnia mająca na względzie potrzebę zapewnienia prawa dostępu do akt w możliwie najpełniejszym zakresie przemawia na rzecz tezy, że pracownik organu ma nie tylko czuwać nad kompletnością akt, by strona bezprawnie nie wpłynęła na ich zawartość, np. niszcząc czy usuwając jakiś ich element, ale również służyć stronie pomocą podczas tych działań. Niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym nie uzasadnia ona konkluzji, że pomoc taka ma polegać na obowiązkowym sporządzeniu kopii (odpisów, notatek) za stronę w każdym przypadku, gdy się ona tego domaga. Z tego powodu w orzecznictwie sformułowano stanowisko przywołane w skardze kasacyjnej, że organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 K.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne.
Rozwijając ten ostatni wątek trzeba jednak podkreślić, że nawet w wyrokach reprezentatywnych dla tej linii orzeczniczej nie neguje się jednocześnie, iż organ ma obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia wspomnianych kopii (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1806/12, LEX nr 1449865 i z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2997/ 12, LEX nr 1579468). Oczywiście, odpowiedź na pytanie, na czym to umożliwienie ma polegać, nie może być jednakowa w każdej sprawie i musi zależeć od jej konkretnych okoliczności faktycznych, np. strona nieporadna wymaga większego wsparcia niż występujący w jej imieniu pełnomocnik profesjonalny. Trudno się wszelako nie zgodzić ze spostrzeżeniem poczynionym w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 (LEX nr 600096), że jeżeli strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy (w obecnie obowiązującym stanie prawnym także kopie, o czym będzie jeszcze mowa) z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, zaś art. 73 § 1 K.p.a. nie stwarza żadnych ograniczeń w tej materii, to brak jest podstaw do odmowy dokonania tego za pomocą kserokopiarki czy innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji.
W konsekwencji zdaniem Sądu odmowa taka narusza art. 73 § 1 K.p.a., niezależnie od problemu ustalenia odpłatności za powyższe. Ten ostatni pogląd może być uznany za dyskusyjny, dowodzi tego wniosek Rzecznika Prawa Obywatelskich, lecz nie wyklucza to przyjęcia zapatrywania o możliwości skorzystania z kserokopiarki w siedzibie organu przez samą stronę, czego przecież wniosek ten nie dotyczy, skoro mowa w nim wyraźnie o wykonaniu kopii przez organ.
Trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn., akt II OSK 1270/07 (LEX nr 575146), że art. 73 § 1 K.p.a. nie wyłącza prawa do sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki, przy czym kopie nie muszą być sporządzone bezpośrednio przez organ administracji, gdyż wystarczy, gdy umożliwi on wykonanie tej czynności stronie na jej koszt. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że strona może w oparciu o ten przepis sporządzić kopie sama, ale trudno uznać, iż mogłaby skopiować większy fragment za pomocą przyniesionego aparatu cyfrowego (choć to jest możliwe) czy zwłaszcza własnej kserokopiarki.
W konsekwencji w ramach obowiązku umożliwienia realizacji tego prawa organ powinien umożliwić stronie uzyskanie tego rodzaju kopii, np. poprzez skorzystanie z odpowiedniego punktu usługowego funkcjonującego w jego siedzibie. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że strona powinna się liczyć z obowiązkiem zwrotu kosztów, jakie poniesie organ w związku ze sporządzeniem kopii na jej własny użytek. Odróżnił taki zwrot kosztów od nałożenia opłaty publicznej, m.in. skarbowej, kancelaryjnej, od wniosku o wydanie dokumentu.
Zwrócić należy uwagę na fakt, że obecnie obowiązujące brzmienie art. 73 § 1 K.p.a. uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. wskutek nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18, ze zm.). Nowelizacja sprowadzała się m.in. do wskazania, że strona ma prawo do sporządzenia kopii z akt, a nie – jak we wcześniejszym stanie prawnym – jedynie notatek i odpisów i – co podkreślono w uzasadnieniu projektu przywołanej ustawy – miała na celu nadać mu postać wzorowaną na redakcji art. 178 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 poz. 201, ze zm.). Pozwala to na sięgnięcie do orzecznictwa i literatury dotyczących tego ostatniego przepisu. W tym zakresie odnotowania wymaga pogląd dopuszczający stosowanie przez stronę każdej dostępnej techniki sporządzania kopii, która nie spowoduje uszkodzenia akt, np. kserokopiarek, skanerów czy aparatów fotograficznych, i podnoszący, że rola organu kończy się na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień (P. Pietrasz, Udostępnianie akt w postępowaniu podatkowym prowadzonym przez gminne organy podatkowe – wybrane zagadnienia, Finanse Komunalne 2004, nr 1, s. 39; Autor postrzega powinności organu podatkowego stosunkowo wąsko jako udostępnienie akt sprawy stronie w siedzibie organu w godzinach urzędowania w warunkach pozwalających na spokojne i swobodne przeglądanie akt i sporządzanie kopii, a jednocześnie gwarantujących bezpieczeństwo dokumentów).
Odmienne uprawnienia strony przewiduje z kolei art. 73 § 2 K.p.a. W myśl jego treści może ona żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Na podstawie tego przepisu strona może domagać się konkretnych działań od organu, a mianowicie bądź uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, głównie tych, które sama sporządziła w oparciu o art. 73 § 1 K.p.a., bądź wydania jej takich uwierzytelnionych odpisów, czyli w praktyce zarówno sporządzenia, jak i uwierzytelnienia ich przez organ. W obu przypadkach realizacja uprawnień następuje pod warunkiem, że jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zaakcentowania jednak wymaga, że stosownie do art. 73 § 2 K.p.a. organ nie wydaje niejako "zwykłych" kopii czy kserokopii, ale jedynie uwierzytelnione odpisy, tj. dokumenty, których zgodność z oryginałem została przez organ potwierdzona, mających w związku z tym odpowiednią moc dowodową.
Podsumowując, art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. przewidują dwa odrębne uprawnienia strony postępowania administracyjnego składające się na przysługujące jej prawo dostępu do akt. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i może posłużyć się w tym zakresie dostępnymi środkami technicznymi, a organ zobowiązany jest jej to umożliwić w sposób usprawiedliwiony okolicznościami sprawy i gwarantujący realizację tego prawa, co nie wyklucza stworzenia warunków do skorzystania na jej koszt z urządzeń znajdujących się w siedzibie organu, np. kserokopiarek. Uprawnienia tego strona nie musi uzasadniać, w szczególności poprzez wskazywanie przyczyn, dla których chce pozyskać kopie, gdyż nie zależy ono od żadnych dodatkowych przesłanek. Inaczej jest w przypadku uprawnienia wynikającego z art. 73 § 2 K.p.a., w myśl którego strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem.
Uprawnienie to obejmuje jednak jedynie uwierzytelnianie odpisów lub kopii przedstawionych przez stronę, w tym pozyskanych w trybie art. 73 § 1 K.p.a., oraz wydawanie uwierzytelnionych odpisów. W konsekwencji wydanie przez organ odpisów lub kopii nieuwierzytelnionych nigdy nie może być uzależnione od ważnego interesu strony.
Odnosząc te uwagi ogólne do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy, nie ustalili, jaka jest dokładna treść i podstawa prawna wniosku skarżącej. Powołała się ona na art. 73 K.p.a., nie wskazując dalszych jego jednostek redakcyjnych, mimo że regulują one odrębne uprawnienia. Co więcej, redakcja wniosku nie nawiązuje jednoznacznie i precyzyjnie do żadnego z nich. Skarżąca mianowicie domaga się z jednej strony udostępnienia akt i wspomina o ich kserokopii, co może sugerować, że chodzi jej o uprawnienie, o którym mowa w art. 73 § 1 K.p.a., z drugiej jednak wnosi o wydanie jej przez organ dokumentów, o czym stanowi art. 73 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis dotyczy wszelako wydania nie kserokopii, lecz uwierzytelnionych odpisów. Te niejasności spotęgowała jeszcze skarga, w której skarżąca oświadczyła, że złożyła wniosek, gdyż nie miała możliwości technicznych, aby sporządzić kopie samodzielnie, i stwierdziła, że nie musi podawać przyczyn korzystania z uprawnień wymienionych w art. 73 § 1 K.p.a.
W takim stanie sprawy co najmniej przedwczesne były spostrzeżenia Sądu pierwszej instancji na temat interesu skarżącej mającego uzasadniać jej wniosek, ponieważ kwestię tę można byłoby rozważać wyłącznie wtedy, gdyby nie ulegało wątpliwości, iż wnosi ona o wydanie uwierzytelnionych odpisów w trybie art. 73 § 2 K.p.a. Zasadniczo Sąd pierwszej instancji powinien był zwrócić uwagę, że organy nie wywiązały się z obowiązku ustalenia osnowy tego wniosku. Rolą przede wszystkim organu pierwszej instancji było bowiem wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku, co wymagało jednoczesnego poinformowania jej o rodzajach uprawnień określonych w powołanym przez nią art. 73 K.p.a. oraz o warunkach, na jakich mogą być one wykonane, w tym możliwościach technicznych związanych z ewentualną dostępnością urządzeń powielających w siedzibie organu i kosztami, jakie skarżąca musiałaby ponieść. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie byłoby zgodne z dyrektywami, jakie wypływają z przysługującego skarżącej prawa dostępu do akt, i pozwalałoby załatwić jej wniosek w sposób, który by tego prawa nie naruszał.
W efekcie wszelako rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem było prawidłowe, skoro uchyla ono postanowienia organów obu instancji. Niemniej ponownie ustosunkowując się do wniosku w postępowaniu administracyjnym należy kierować się powyższym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.