Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2293/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1106/18 oddalił skargę S. P. i Z. G. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2018 r., znak: NK.906.11.2018, nr 71/2018 w przedmiocie wydania zezwolenia na ekshumację.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną przez Z. G. i S. P. decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr NK.906.11.2018, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.), Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2018 r., znak: HK-433-146/18, nr 163/2018, orzekającą w pkt I o zezwoleniu skarżącemu S. P. na ekshumację zwłok J. R., pochowanej na Cmentarzu [...] w [...] we wskazanym (przedmiotowym) grobowcu, w celu jego uporządkowania oraz w pkt II o odmowie zezwolenia na ekshumację szczątków zmarłych: W. R., L. R., W. R., J. M., F. M., syna F. i J., J. M., L. G., T. K., pochowanych na Cmentarzu [...] w [...], w przedmiotowym grobowcu, w celu jego uporządkowania – w pkt II i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Wnioskiem z dnia 29 marca 2018 r. skarżący zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie o wydanie zezwolenia na ekshumacją zwłok J. R., W. R., L. R., W. R., J. M., F. M., syna F. i J., J. M., L. G., T. K., pochowanych na Cmentarzu [...] w [...], w przedmiotowym grobowcu, w celu jego uporządkowania.

Organ I instancji wezwał skarżącego S. P. pismem z dnia 3 kwietnia 2018 r., do uzupełnienia danych zawartych w złożonym wniosku w zakresie wskazania stopnia pokrewieństwa w stosunku do osób zmarłych bądź rozstrzygnięcia sądu powszechnego, które w ramach wyroku opartego o przepis art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, dalej "k.c."), orzeknie o obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli, wskazania we wniosku pozostałych osób pochowanych w grobowcu oraz wskazania danych osób uprawnionych do pochówku/ekshumacji w rozumieniu przepisów art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący S. P. pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. poinformował, że nie jest osobą spokrewnioną ani spowinowaconą z osobami pochowanymi w przedmiotowym grobowcu, w rozumieniu art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest jedynie osobą uprawnioną do dysponowania przedmiotowym grobem na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2005 r., Rep. A Nr [...]. Wskazał, że on jak i skarżąca Z. G. są osobami uprawnionymi do dokonania ekshumacji zwłok osób pochowanych na Cmentarzu [...] w [...], w przedmiotowym grobowcu, gdyż dobrowolnie się do tego zobowiązują. We wniosku o ekshumację oświadczyli pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nie ma żadnych innych osób, w tym krewnych i powinowatych, uprawnionych do złożenia wniosku o dokonanie ekshumacji. Do pisma dołączono również załącznik, w którym wskazano dane wszystkich osób pochowanych w przedmiotowym grobowcu, jak również akt notarialny, gdzie skarżący między innymi zobowiązali się do sprawienia własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego miejscowym zwyczajom J. R. Organ I instancji pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. wszczął postępowanie z wniosku skarżącego S. P. o wydanie zezwolenia na ekshumację szczątków zmarłych wskazanych we wniosku w celu uporządkowania przedmiotowego grobowca.

Postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu 8 czerwca 2018 r. decyzji, znak: HK-433-146/18, nr 163/2018 orzekającej w pkt I o zezwoleniu skarżącemu na ekshumację zwłok J. R., pochowanej na Cmentarzu [...] w [...] w przedmiotowym grobowcu, w celu jego uporządkowania oraz w pkt II o odmowie zezwolenia na ekshumację szczątków zmarłych: W. R., L. R., W. R., J. M., F. M., syna F. i J., J.M., L. G., T. K., pochowanych na Cmentarzu [...] w [...], w przedmiotowym grobowcu, w celu jego uporządkowania.

Podstawę do wydania zgody na ekshumację zwłok J. R. dla organu I instancji stanowił fakt, że skarżący dobrowolnie zobowiązali się do sprawienia pochówku zmarłej J. R. Przy braku osób spokrewnionych zawartych w katalogu osób uprawnionych do pochowania zgodnie z art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, posiedli prawo do ekshumowania jej zwłok.

Odmawiając zgody na ekshumację zwłok pozostałych osób spoczywających w przedmiotowym grobowcu, organ I instancji wskazał natomiast, że skarżący nie są osobami uprawnionymi, w rozumieniu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych do przeprowadzenia ekshumacji zwłok tych osób z uwagi na brak pokrewieństwa i powinowactwa, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 - 5 tej ustawy.

Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący podnieśli naruszenie przez organ normy wynikającej z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy poprzez bezzasadne odwoływanie się w niniejszej sprawie przez organ I instancji do art. 23 i 24 k.c. (ochrona dóbr osobistych) oraz art. 64 k.c. (zastępcze oświadczenie woli), które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, z uwagi na brak osób bliskich zmarłym oraz innych osób, którym przysługiwałoby dobro osobiste w postaci prawa do grobu. Wskazano również, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego, co oznacza, według skarżących, że co do zasady ekshumacja może zostać dokonana na umotywowaną prośbę każdej osoby, która się do tego dobrowolnie zobowiąże.

Dalej zarzucono błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, polegającą na uznaniu, że w przypadku osób dobrowolnie zobowiązujących się do ekshumacji, z umotywowaną prośbą o wydanie zezwolenia na ekshumację mogą zwracać się jedynie osoby, które pochowały konkretną osobę i to wyłącznie w odniesieniu do tej osoby.

Opisaną na wstępie decyzją Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2018 r., znak: HK-433-146/18, nr 163/2018 w pkt II i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił argumentację prawną przemawiającą za uprawnieniem skarżącego S. P. w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych do przeprowadzenia ekshumacji zwłok zmarłej J. R. Prawo do pochówku osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji należy do prawnie chronionych podmiotowych praw osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Prawo to przysługuje osobom najbliższym zmarłego oraz tym osobom, które do tego się dobrowolnie zobowiążą. Wola sprawowania pochówku zmarłej J. R. przez skarżących została potwierdzona w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2005 r. W sytuacji braku innych osób spokrewnionych ze zmarłą, które mogłyby sprawić jej pochówek, skarżący został jedyną osobą uprawnioną do sprawienia pogrzebu J. R. oraz nabył uprawnienie z tytułu dobra osobistego do ekshumacji zwłok zmarłej J. R. Wskazano ponadto, że w przypadku sporu pomiędzy uprawnionymi do pochówku lub też braku najbliższej rodziny, do rozpoznania roszczenia o złożenie oświadczenia woli, na podstawie którego mogłaby nastąpić ekshumacja zwłok, właściwy jest sąd.

Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych jako normy prawa administracyjnego, chowanie i ekshumację zwłok, reguluje pod kątem porządku publicznego, nie ochrony dóbr osobistych osób dla zmarłego bliskich.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w I instancji została dokonana prawidłowa ocena braku uprawnienia skarżącego S. P. do przeprowadzenia ekshumacji zwłok zmarłych pozostałych wskazanych we wniosku z uwagi na zbyt odległy stopień pokrewieństwa i powinowactwa w stosunku do osób zmarłych bądź zupełny brak pokrewieństwa i powinowactwa.

Okoliczność ta powoduje, że skarżący S. P. nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zezwolenie na ekshumację (nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.), zatem jako osoba nieuprawniona nie może być stroną niniejszego postępowania.

Wniosek tej osoby zdaniem organu odwoławczego nie powinien być przedmiotem rozpoznania merytorycznego, z tego względu decyzja I instancji jako wadliwa winna być uchylona a postępowanie w tym zakresie umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ, po stwierdzeniu, że dany podmiot nie ma interesu prawnego w zainicjowanym postępowaniu, winien postępowanie umorzyć, nie odmówić wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że skarżący są jedynymi dysponentami grobu i nie żyje żadna osoba, której przysługiwałoby osobiste prawo do grobu, organ uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że prawo do grobu jest prawem majątkowym, którym się rozporządza, dopóki nie zostanie ktoś w nim pochowany, wówczas następuje zdominowanie uprawnień niemajątkowych i dopuszczalność rozporządzenia prawem do grobu wygasa.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli naruszenie przez organy:

1. - art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że skarżący S. P. (oraz równocześnie Z. G.) nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, z uwagi na brak interesu prawnego w żądaniu przez niego wydania zezwolenia na ekshumację szczątków zmarłych innych niż J. R., w sytuacji w której S. P. posiada przymiot postępowania administracyjnego z uwagi na jego interes prawny wynikający z posiadania przez niego prawa do dysponowania grobem (prawa do grobu) i tym samym prawa do jego utrzymywania i porządkowania, z czym nierozerwalnie wiąże się konieczność ekshumacji znajdujących: grobie szczątków oraz z uwagi na przysługujące mu prawo do ubiegania się o ekshumację,
2. - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, poprzez wybiórcze i niekorzystne dla obywatela interpretowanie przepisów prawa i tym samym naruszenie słusznego interesu skarżących poprzez bezzasadne ograniczenie przysługującego im prawa do dysponowania grobem – w sytuacji, gdy interes społeczny w żaden sposób nie przemawia za takim ograniczeniem, w tym również naruszenie art. 23 k.c. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przyjęcie, że wydaniu zezwolenia na ekshumację w niniejszej sprawie przeciwstawia się prawo do grobu przysługujące w ocenie organu bliżej nieokreślonym osobom trzecim oraz poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiadają prawa do przedmiotowego grobu, co narusza ich dobra osobiste,
3. - art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i tym samym ograniczenie stronie przysługującego jej uprawnienia do dysponowania grobem,
4. - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w sytuacji, gdy uprzednio w takim samym stanie faktycznym i prawnym zostało wydane skarżącej Z. G. zezwolenie na ekshumację szczątków wszystkich zmarłych objętych postępowaniem,
5. - przepisu prawa materialnego art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przyjęcie przez organ, że prawo do ekshumacji zwłok lub szczątków zmarłych przysługuje wyłącznie najbliższej pozostałej rodzinie osoby zmarłej wskazanej w art. 10 ust. 1 ww. ustawy oraz osobom, które pochowały osobę, której zwłoki lub szczątki miałyby być ekshumowane (i wyłącznie w odniesieniu do zwłok lub szczątków tej osoby) w sytuacji, gdy prawo do ekshumowania zwłok przysługuje każdej osobie, która się do przeprowadzenia ekshumacji dobrowolnie zobowiąże, a jednocześnie wniosek o wydanie zezwolenia na ekshumację jest należycie uzasadniony oraz wydaniu zezwolenia nie sprzeciwiają się (lub nie istnieją) osoby dysponujące prawem do grobu, w którym szczątki lub zwłoki osób im bliskich są pochowane.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżących z przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że co do zasady ekshumacja może zostać dokonana na umotywowaną prośbę każdej osoby, która się do tego dobrowolnie zobowiąże. Wynika to z bezpośredniej analogii wobec przepisu art. 10 ust. 1 in fine tej ustawy, skoro prawo pochowania zwłok ludzkich przysługuje osobom, które się do tego dobrowolnie zobowiążą, to również prawo do ekshumacji zwłok/szczątków przysługuje osobom, które do takiej ekshumacji się dobrowolnie zobowiążą – na umotywowaną prośbę. Art. 15 ww. ustawy nie wiąże prawa do ekshumacji z koniecznością uprzedniego pochowania osoby, której szczątki miałyby być przedmiotem tej ekshumacji.

Ponadto w ocenie skarżących w związku z nieistnieniem innych osób mogących rościć sobie prawo do przedmiotowego grobu, niezasadnym jest żądanie przez organ od skarżących uzyskania orzeczenia sądu w trybie art. 64 k.c., tj. zastępczego oświadczenia woli określonej osoby. Niemożliwe jest bowiem uzyskanie takiego oświadczenia, gdyż nie istnieją osoby, których oświadczenie takie mogłoby zastąpić.

Skarżący zwrócili uwagę, że w 2008 r. został wydana na ich rzecz decyzja zezwalająca na ekshumację w zakresie objętym niniejszym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii właściwej wykładni art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Skarżący stoją bowiem na stanowisku, że prawo do ekshumowania zwłok lub szczątków przysługuje każdej osobie, która się do przeprowadzenia ekshumacji dobrowolnie zobowiąże, a jednocześnie wniosek o wydanie zezwolenia na ekshumację jest należycie uzasadniony (umotywowany) oraz wydaniu zezwolenia nie sprzeciwiają się (lub nie istnieją) osoby dysponujące prawem do grobu, w którym zwłoki lub szczątki osób im bliskich są pochowane.

Organy z kolei uważają, że prawo do ekshumacji zwłok lub szczątków zmarłych przysługuje wyłącznie najbliższej pozostałej rodzinie osoby zmarłej wskazanej w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz osobom, które pochowały osobę, której zwłoki lub szczątki miałyby być ekshumowane (i wyłącznie w odniesieniu do zwłok lub szczątków tej osoby).

Zdaniem Sądu argumentacja skarżących nie jest zasadna.

Sąd powołał art. 15 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i wskazał, że wykładnia powyższych przepisów, w tym mającego zastosowanie w tym przypadku art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, doprowadziła Sąd do wniosku, że ekshumacja zwłok lub szczątków za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego może być dokonana na umotywowaną prośbę osób, ale osób uprawnionych do pochowania zwłok. Krąg tych osób został wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy. Prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji, pamięć o zmarłym (prawo kultu osoby zmarłej) są prawnie chronionymi dobrami osobistymi każdego człowieka (art. 23 i 24 k.c.; por. też wyroki Sądu Najwyższego z 13 lipca 1977 r., sygn. akt I CR 234/77, z dnia 31 marca 1980 r., sygn.. akt II CR 88/80). Prawo to przysługuje więc też osobom, które do tego się dobrowolnie zobowiążą (art. 10 ust. 1 in fine ustawy), ale nie jakimkolwiek osobom, jak trafnie zauważa w skardze pełnomocnik skarżących, lecz tylko tym spośród nich, do których została skierowana umotywowana prośba uprawnionych do pochowania zwłok. Muszą być to więc osoby, co do których jest pewne, że to oni są "wykonawcami" złożonego uprzednio oświadczenia woli przez określone podmioty.

Po pierwsze, mogą to być więc wykonawcy "prośby" złożonej przez daną osobę jeszcze za jej życia, do sprawienia po jej śmierci pogrzebu i pochowania jej zwłok w określonym, wybranym przez nią miejscu (gdy pozostali przy życiu najbliżsi tej osoby zrezygnowali z tego prawa po jej śmierci lub nie istnieją takie osoby). Przy czym złożone w tym zakresie oświadczenie woli na wypadek śmierci musi nie budzić wątpliwości co do treści oraz formy.

Po drugie, osoba trzecia, która się do tego zobowiąże, może także dokonać pochówku (później ewentualnej ekshumacji) osoby zmarłej za zgodą pozostałych najbliższych tej osoby, jeżeli została ona podjęta w wyniku konsensusu. W sytuacji, gdy wśród najbliższych zmarłej osoby brak w tym względzie jednomyślności, osoba która się zobowiąże do pochówku zwłok określonej osoby może tego dokonać na podstawie konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego rozstrzygającego spór w tym zakresie (art. 64 k.c.).

W ocenie Sądu, tylko te osoby uprawnione są do "realizacji" owej umotywowanej prośby uprawnionych do pochowania osób, a w konsekwencji także do ekshumacji zwłok tych osób lub ich szczątków.

Zdaniem Sądu zasadnie więc argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że skarżący – S. P. - był osobą uprawnioną do przeprowadzenia ekshumacji zwłok tylko zmarłej J. R. Trafnie bowiem podnosi organ odwoławczy, że w sytuacji braku innych osób spokrewnionych ze zmarłą, które mogłyby sprawić jej pochówek, skarżący, jako wnioskodawca o dokonanie ekshumacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, został jedyną osobą uprawnioną do tego (nie wliczając to małżonki – skarżącej, która to prawo także nabyła). Skarżący jest bowiem osobą, która czerpie tylko legitymację do pochowania wraz z prawem do ekshumacji jedynie na podstawie upoważnienia zmarłej J. R., złożonego jeszcze za jej życia.

Skarżący wykonał więc jej wolę w sposób ścisły, zgodnie z obyczajami i z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ujawnienie tej woli do sprawienia pochówku przez skarżącego i skarżącą zmarłej J. R. za jej życia nie budzi wątpliwości, skoro została złożona w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że skarżącemu jako wnioskodawcy należało udzielić zezwolenia na ekshumację zwłok tylko zmarłej J. R. Mimo więc, że organ odwoławczy w sposób wyraźny nie wyartykułował rozstrzygnięcia w tym zakresie - o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji – w osnowie zaskarżonej decyzji, to bez wątpienia z uzasadnienia tej decyzji wynika niezbicie, że podjął właśnie takie rozstrzygnięcie, zbieżne w tym zakresie z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ze względu tylko na ten aspekt Sąd uznał, że ten błąd organu odwoławczego nie rodził więc konieczności uchylenia decyzji organu odwoławczego.

W ocenie Sądu, zasadne jest też rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji orzekającej w punkcie II o odmowie zezwolenia skarżącemu na dokonanie ekshumacji pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji.

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów, że w sytuacji ustalenia, czemu nie przeczą sami skarżący, że wnioskujący o ekshumację pozostałych osób pochowanych w przedmiotowym grobowcu skarżący wraz z żoną – także skarżącą w tym postępowaniu sądowym – nie są osobami spokrewnionymi w wymaganym ustawą stopniu ani spowinowaconymi z tymi pozostałymi pochowanymi osobami i brak jest – oświadczenia woli osób uprawnionych do pochowania ich zwłok, to skarżący nie mogą się powołać na żadne uprawnienie do dokonania ekshumacji zwłok lub ich szczątków.

Zdaniem Sądu nie wystarczy więc dobrowolne zobowiązanie się do ponownego pochowania ich zwłok lub szczątków przez skarżących, ale konieczne jest dysponowanie ową "umotywowaną prośbą" – oświadczeniem woli – nie tyle samych pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób, bo to z uwagi na ich datę śmierci byłoby raczej niemożliwe, lecz złożonym oświadczeniem woli przez osoby im najbliższe i za ich życia, w stosunku do każdego z pozostałych pochowanych i z którego by wynikała prośba do dokonania ekshumacji ich zwłok lub szczątków.

Zdaniem Sądu nie można art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wykładać w oderwaniu od treści art. 10 ust. 1 tej ustawy. Art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie może stanowić samodzielnej i autonomicznej, w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, podstawy prawnej i normy kompetencyjnej do uzyskania zgody na ekshumację zwłok (por. także uchwała Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt III CZP 24/16; LEX nr 2067031).

Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga właściwego zrozumienia prawa do grobu.

Podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów powszechnych, po pierwsze, że grób (grobowiec) nie stanowi przedmiotu odrębnej od gruntu własności (por. m. in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 września 1978 r. sygn. akt III CZP 56/78, publik. w OSNCP 1979, z. 4, poz. 68). Nie może on też stanowić przedmiotu użytkowania wieczystego ani żadnego z ograniczonych praw rzeczowych. Grób może być jednak przedmiotem określonych uprawnień, których zespół zwykło się określać jako "prawo do grobu". Pierwotnym źródłem tego prawa jest umowa, na mocy której zarząd cmentarza oddaje zainteresowanej osobie miejsce na grób.

Na treść prawa do grobu składają się zatem zarówno elementy o charakterze majątkowym, jak i elementy o charakterze wyłącznie osobistym (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 13 lutego 1979 r., sygn. akt I CR 25/79; publik. w OSNCP 1979, z. 10, poz. 195 i składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 1990 r., sygn. akt III CRN 455/90 – nie publik.).

Na elementy majątkowe składają się konieczność ponoszenia na rzecz zarządu cmentarza opłat za grób, czy też wydatków związanych z urządzeniem grobu (zbudowanie grobowca, wystawienie nagrobka itp.).

Niemajątkowy zaś element prawa do grobu stanowi uprawnienie do pochowania w nim zmarłego (art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Uprawnienie to dotyczy zwykle określonej osoby i nabycie prawa do złożenia w grobie zwłok tej osoby jest zazwyczaj powodem zawarcia umowy z zarządem cmentarza. Gdy w grobie został złożony zmarły, prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka i wykonywanie zwyczajowo przyjętych czynności, takich jak np. składanie na grobie kwiatów i wieńców czy palenie zniczy, stanowiących wyraz czci pamięci osoby zmarłej. Uprawnienia te, aczkolwiek związane z ponoszeniem wydatków, i to nieraz znacznych, mają niewątpliwie charakter osobisty.

Sąd wskazał, że wszystkie te kwestie zostały wywiedzione w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1994 r., sygn. akt II CZP 155/94; publik. w OSNC 1995/3/52. Z argumentacji Sądu Najwyższego jasno wynika, że z uwagi na osobisty charakter nie tylko prawa do pochowania (złożenia w grobie), ale i prawa do grobu w swym niemajątkowym aspekcie, to drugie obejmujące właśnie uprawnienie osoby, która nabyła prawo do grobu i w ramach jego do decydowania o przeznaczeniu tego grobu z chwilą śmierci osoby jej najbliższej i pochowania jej w grobowcu wielomiejscowym, przy braku innych najbliższych osób, uprawnienie to wygasa.

Stąd też w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, jeżeli za życia wszystkie ani pozostałe pochowane w przedmiotowym grobowcu wskazane we wniosku, a następnie w decyzji organu I instancji, osoby lub ich najbliżsi, nie złożyły stosownego oświadczenia woli – owej umotywowanej prośby – przy braku w chwili obecnej innych osób im najbliższych spokrewnionych i spowinowaconych – skarżący nie nabyli uprawnienia do ekshumacji zwłok lub szczątków pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób. Nie wystarczy zatem dobrowolne zobowiązanie się skarżących do dokonania ekshumacji zwłok lub szczątków pozostałych osób pochowanych w przedmiotowym grobowcu.

Skarżący pomimo właściwego w tym względzie wezwania organu, nie wykazali, że byli osobami, które pochowały każdą z tych osób (o ile to możliwe) i dysponują złożonymi przez każdą z tych osób oświadczeniami woli, bądź oświadczeniami złożonymi przez osoby im najbliższe, za ich życia, z których by wynikało upoważnienie do pochowania wraz z ewentualną ekshumacją zwłok lub szczątków tych osób. Nie dysponują też uprzednio wydanym, stosownym konstytutywnym orzeczeniem sądu. W ocenie Sądu, racje ma tylko w jednym pełnomocnik skarżących, że rzeczywiście skarżący w chwili obecnej nie mogliby uzyskać takiego konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego, które by zastępowało oświadczenie woli tych osób w trybie art. 64 k.c. Taki obowiązek złożenia tego rodzaju oświadczenia woli nie wynika przecież z żadnego ustawowego przepisu. W tym zakresie nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji.

Zdaniem Sądu nie może wchodzić tu w grę również i kwestia ewentualnego ustalenia "prawa do grobu" skarżących w odniesieniu do pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób w trybie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1368, dalej "k.p.c."), skoro prawo to w tym stanie rzeczy dotyczy kwestii osobistych. Wynika to z postanowień art. 24 § 1 i 2 k.c. Interes prawny w rozumieniu art. 189 k.p.c. istnieje wprawdzie nie tylko wtedy, gdy chodzi o obecne stosunki prawne i prawa, ale także wówczas, gdy dotyczy przyszłych, ale obiektywnie prawdopodobnych stosunków. Interes prawny w żądaniu musi występować w chwili orzekania. Interes ten występuje wówczas, gdy istnieje niepewność prawa lub stosunku prawnego zarówno z przyczyn faktycznych, jak i prawnych, którą jest w stanie usunąć sądowy wyrok ustalający. Chodzi tu o sytuację, gdy sam skutek, jaki wywoła uprawomocnienie się wyroku ustalającego, definitywnie zakończy spór istniejący lub prewencyjnie zapobiegnie powstaniu takiego sporu w przyszłości (por. m. in wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt V ACa 1216/17; LEX nr 2488219 czy wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I ACa 444/17; LEX nr 2412765).

Takim interesem prawnym nie dysponują skarżący. Żaden przecież stosunek prawny z tymi osobami ich nie łączył i nie łączy. Skarżący nie mogą więc powołać się na żadne materialne uprawnienie dające ku temu podstawę. Ten błąd organu nie mógł zaważyć jednakże na prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd stwierdził, że prawo do ekshumacji zwłok lub szczątków zmarłych, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przysługuje zatem wyłącznie najbliższym pozostałym przy życiu osoby zmarłej oraz osobom, które pochowały osobę, której zwłoki lub szczątki miałyby być ekshumowane, wskazanym w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i wyłącznie w odniesieniu do zwłok lub szczątków tej osoby.

Prawo to przysługuje zatem także osobie spoza tego kręgu, która się do tego zobowiąże pod warunkiem, że jej legitymacja wynika z wyrażonego upoważnienia osoby zmarłej lub osób jej najbliższych, złożonego za ich życia.

W ocenie Sądu, skarżący z powyższych względów nie mają więc istotnie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się zezwolenia na dokonanie ekshumacji pozostałych osób. Nie mogą się powołać na żaden przepis prawa materialnego, z którego mogliby wywieźć swój interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na ekshumację zwłok pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób. Sąd zgodził się więc ze stanowiskiem Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że organ administracji, po stwierdzeniu, że dany podmiot nie ma interesu prawnego w zainicjowanym postępowaniu, winien postępowanie to umorzyć, a nie odmówić jego wszczęcia.

Zdaniem Sądu trafnie też w motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wytłumaczył skarżącym, że ich argumentacja, że są jedynymi dysponentami grobu i nie żyje żadna osoba, której przysługiwałoby osobiste prawo do grobu, nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podziela co do zasady stanowisko organu odwoławczego, że: "(...) prawo do grobu jest prawem majątkowym, którym się rozporządza, dopóki nie zostanie ktoś w nim pochowany, wówczas następuje zdominowanie uprawnień niemajątkowych i dopuszczalność rozporządzenia prawem do grobu wygasa."

W ocenie zatem Sądu organ odwoławczy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie uchylając decyzję organu I instancji orzekającą w pkt II o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na ekshumację pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób i umarzając postępowanie administracyjne w tym zakresie. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został więc naruszony.

Sąd wskazał, że sami zresztą skarżący, działając przez swego pełnomocnika, zasadnie podnoszą przywołując argumentację WSA w Poznaniu, wskazaną w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1088/14, że nie można rozróżniać pochówku i ekshumacji. Taka właśnie argumentacja kwestionuje bowiem odesłanie z art. 15 ust. 1 pkt 1 do art. 10 ust. 1 ustawy, a ma to służyć właśnie ewentualnym nadużyciom – wystąpieniu o ekshumację przypadkowych osób, czemu służy owo – odpowiednie umotywowanie takiego wniosku o ekshumację zwłok.

Zdaniem Sądu całkowicie wobec tego bezzasadny jest argument skarżących, że "...co do zasady ekshumacja może zostać dokonana na umotywowana prośbę każdej osoby, która do tego się zobowiąże."

Sąd wskazał, że prawa do przeprowadzenia ekshumacji zwłok lub szczątków pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób skarżący nigdy nie nabyli. Z materiału dowodowego, jakim dysponował Sąd (vide: pismo z dnia 14 września 2005 r Zarządu Cmentarzy Komunalnych), wprost wynika, że skarżący nabyli prawo do pochowania wywodzące się z upoważnienia zmarłej J. R. Podstawowym i pierwotnym źródłem prawa do grobu jest umowa z zarządem cmentarzy zawarta przez osobę uprawnioną do pochowania. Drugim źródłem do dysponowania grobem jest umowa pomiędzy osobą, osobami, uprawnionymi do pochowania w danym grobie i osobą nie mającą takich uprawnień, a także umowa na rzecz osoby trzeciej (art. 393 k.c.; por. S. Rudnicki w: Prawo do grobu. Kraków, Kantor wydawniczy Zakamycze 1999).

W ocenie Sądu ze wskazanego pisma wynika, że skarżący byli dysponentami miejsca w przedmiotowym grobowcu w celu pochowania zmarłej J. R. Nie mogą tego uprawnienia rozszerzać jako prawa do dysponowania wszystkimi miejscami w przedmiotowym grobie, gdyż niemajątkowy charakter prawa do grobu dotyczy tylko i wyłącznie określonej osoby.

Zdaniem Sądu, o tym, że twierdzenia skarżących są pozbawione racji wynika choćby z tezy wyroku Sądu Najwyższego z 17 lutego 2016 r., sygn. akt III CSK 84/15; LEX nr 1992040 (tłumaczącym także doskonale na czym prawo do grobu polega), iż: "W zderzeniu dwóch dóbr, tj. szacunku dla spokoju zmarłych i prawa do grobu, należy opowiedzieć się za szacunkiem, chyba że jakieś wyjątkowe okoliczności uzasadniają zastosowanie tak drastycznego środka jak ekshumacji." W tym stanie faktycznym i prawnym wobec pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób brak takich okoliczności. Prawo do grobu jako prawo osobiste przysługiwałoby najbliższym tych osób. Uprawnienie zaś do ich pochowania, czy ekshumacji ich zwłok lub szczątków mogłoby być ewentualnie wywiedzione z wyraźnego upoważnienia pochowanych osób lub ich najbliższych. Osobie zajmującej się pogrzebem nie przysługuje zaś żadne własne prawo osobiste (tak S. Rudnicki w: Prawo do grobu, s.55). Skarżący nie nabyli takiego prawa do grobu ani uprawnienia do ekshumacji pozostałych pochowanych w przedmiotowym grobie osób skoro wymaganymi oświadczeniami woli nie dysponują.

Sąd wskazał, że zawarte w art. 10 ust. 1 in fine ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych sformułowanie "Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą", na które powołują się skarżący w relacji do art. 15 ust. 1 pkt 1 należy rozumieć także przez pryzmat celów tego uregulowania ustawowego, a mianowicie zamysłem ustawodawcy było stworzenie regulacji umożliwiających szybkie pochowanie zwłok zmarłego, także przez osobę, której wprawdzie nie przysługuje żadne własne prawo do pochowania, ale która się tego dobrowolnie podejmie (por. S. Rudnicki w: Prawo do grobu, s.49). Te celowościowe aspekty nie są więc bez znaczenia.

W ocenie Sądu zarzuty skargi okazały się więc nietrafne i przez to nie mogła ona wywrzeć zamierzonego skutku. Skarżący nie rozumieją do końca istoty prawa do grobu. Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia ich dobra osobistego – prawa do grobu – czy też ograniczenia skarżącym uprawnienia do dysponowania grobem. Argument, że organ wydał decyzję zezwalającą skarżącej na dokonanie ekshumacji nie mógł zaważyć na ocenie kontrolowanych rozstrzygnięć. Prawidłowości tamtej decyzji w tym postępowaniu Sąd nie ocenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. P. i Z. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
2. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi oraz na nie uchyleniu decyzji organu II instancji, zamiast uwzględnienia skargi oraz polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że skarżący są osobami, które dobrowolnie zobowiązały się do pochowania wszystkich osób spoczywających w grobowcu, którego dotyczy postępowanie (a nie tylko ostatnio pochowanej J. R.) i błędne przyjęcie, że skarżący w związku z brakiem uprzedniego pochowania tych osób nie posiadają prawa do ekshumacji ich szczątków - w sytuacji, gdy skarżący w związku z wcześniej przeprowadzoną ekshumacją szczątków wszystkich zmarłych pochowanych w grobie dobrowolnie zobowiązali się do ich ponownego pochowania (i to uczynili), wskutek czego nabyli również prawo do ich ekshumacji;
3. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w związku z błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do ekshumacji zwłok lub szczątków pozostałych osób pochowanych w przedmiotowym grobowcu (w związku z błędnym przyjęciem, że w odniesieniu do pozostałych zmarłych skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego) w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia twierdzenie, że skarżący posiadali i posiadają przymiot strony postępowania w przedmiocie ekshumacji zwłok lub szczątków wszystkich osób pochowanych w przedmiotowym grobowcu;

niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych - z daleko posuniętej ostrożności procesowej - w sytuacji ich nieuwzględnienia i przyjęcia, że stan faktyczny sprawy sądowoadministracyjnej został ustalony w sposób prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty:

1. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
2. - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że prawo do ekshumacji zwłok lub szczątków zmarłych przysługuje wyłącznie najbliższej pozostałej rodzinie osoby zmarłej wskazanej w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz osobom, które dobrowolnie zobowiązały się do pochowania osoby (na podstawie oświadczenia woli tej osoby - "umotywowanej jej prośby" - złożonego przez nią na wypadek śmierci), której zwłoki lub szczątki miałyby być ekshumowane - w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje, że prawo do ekshumacji zwłok lub szczątków zmarłego przysługuje każdej osobie, która dobrowolnie zobowiąże się do ich ekshumacji, a jednocześnie wniosek o wydanie zezwolenia na ekshumację jest należycie uzasadniony, a wydaniu zezwolenia nie sprzeciwiają się lub nie istnieją inne osoby, posiadające prawo do grobu w odniesieniu do zwłok lub szczątków osoby objętej tym wnioskiem oraz ekshumacja nie naruszałaby porządku publicznego. Błędna wykładnia wskazanych przepisów przez Sąd I instancji polegała również na przyjęciu, że ekshumacja może zostać dokonana przez osobę trzecią wobec zmarłego wyłącznie wtedy, gdy osoba trzecia pochowała tą osobę zmarłą na jej lub osób jej bliskich "umotywowaną prośbę" (str. 10 in principio, art. 11 in fine uzasadnienia zaskarżonego wyroku) podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymaga "umotywowanej prośby", ale złożonej przez osobę ubiegającą się o ekshumację (tj. należytego umotywowania wniosku o wydanie zezwolenia na ekshumację) i w żaden sposób nie zobowiązuje osoby trzeciej składającej taki wniosek do dysponowania wcześniejszym oświadczeniem woli osoby zmarłej, co do jej pochówku, ani też oświadczeniem osób najbliższych dla osoby zmarłej w przedmiocie jej ekshumacji;
3. - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. (art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację szczątków wszystkich zmarłych pochowanych w grobie i poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w domaganiu się zezwolenia na dokonanie ekshumacji osób innych niż J. R., podczas gdy z uwagi na posiadane przez skarżących prawa do grobu związanego z kultem po zmarłej J. R. oraz prawa do dysponowania grobem, z czym wiąże się prawo skarżących do utrzymywania grobu w należytym stanie, składania w odniesieniu do grobu oświadczeń wobec zarządu cmentarza oraz możliwość przyszłego pochówku innych osób w wolnych miejscach w grobie – skarżący posiadają interes prawny co do ekshumacji wszystkich pochowanych osób (a nie jedynie J. R.), z uwagi na konieczność dokonania ekshumacji w celu utrzymania grobu w należytym stanie, niedopuszczenia do jego zniszczenia oraz uporządkowania grobu w części wewnętrznej, aby możliwe było wykorzystanie istniejących w grobie wolnych miejsc pochówku.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. (poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego.

Stosownie zaś do art. 10 ust. 1 ww. ustawy, prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:

1. 1) pozostały małżonek(ka);
2. 2) krewni zstępni;
3. 3) krewni wstępni;
4. 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;
5. 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą.

W niniejszej sprawie organy, a następnie Sąd I instancji, wadliwie oceniły, że skarżący, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie są uprawnieni do przeprowadzenia ekshumacji zwłok lub szczątków pozostałych – poza J. R. - pochowanych w przedmiotowym grobowcu osób. Powyższe stanowisko było wynikiem zarówno błędnej wykładni ww. przepisów, jak i nieprawidłowej oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Rep. A Nr [...] (umowy dożywocia) J. R. przeniosła na skarżących prawa do grobowca, a skarżący zobowiązali się do sprawienia jej własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego miejscowym zwyczajom. Jednocześnie, jak wynika z oświadczenia skarżących, a co nie jest sporne w sprawie, brak jest pozostałych najbliższych członków rodziny osób pochowanych w przedmiotowym grobie. Dodatkowo należy zauważyć, że decyzją z dnia 5 listopada 2008 r., znak HK-PG-433-362/08 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie zezwolił skarżącej na przeprowadzenie ekshumacji w okresie 6 listopada 2008 r. do 15 kwietnia 2009 r. zwłok (szczątków) pochowanych w grobowcu. Na mocy tej decyzji skarżąca była zatem uprawniona do ekshumacji zwłok pochowanych w grobowcu i ich ponownego pochowania. Jak wskazują skarżący kasacyjnie, dokonali oni wówczas ekshumacji zwłok wszystkich zmarłych pochowanych w grobowcu, po czym pochowali je w tym grobowcu po jego uporządkowaniu.

W sprawie należało zatem uwzględnić, że na skarżących na mocy ww. aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Rep. A Nr [...] zostało przeniesione prawo do grobu. Skarżący sprawują opiekę nad grobem i kultywują pamięć po zmarłej J. R. Ponadto, brak jest pozostałych najbliższych członków rodziny osób pochowanych w przedmiotowym grobie. W sprawie nie ma zatem osób, które sprzeciwiałyby się dokonaniu ekshumacji przez skarżących, nie ma zatem sporu pomiędzy osobami uprawnionymi do pochówku. Niezasadne było więc wskazanie przez organ I instancji na konieczność uzyskania przez skarżących orzeczenia sądu w trybie art. 64 k.c., tj. zastępczego oświadczenia woli określonej osoby.

Należy mieć na względzie, że prawo do pochowania zwłok nie wygasa z momentem ich pochowania, a zakres tego prawa obejmuje również domaganie się ekshumacji w celu pochowania zwłok w innym stosownym miejscu, czy też tak jak w niniejszej sprawie – w celu wyremontowania zniszczonego grobowca i ponownego ich pochowania w tym grobowcu. W związku z tym jako osób uprawnionych do pochówku, a w konsekwencji uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie ekshumacji nie można a priori wykluczyć osób, o których mowa w ostatnim zdaniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to jest osób, które się do tego dobrowolnie zobowiążą (zob. wyroki NSA: z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 621/20, z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że prawo do ekshumacji zwłok lub szczątków zmarłych, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przysługuje wyłącznie najbliższym pozostałym przy życiu osoby zmarłej oraz osobom, które pochowały osobę, której zwłoki lub szczątki miałyby być ekshumowane, wskazanym w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i wyłącznie w odniesieniu do zwłok lub szczątków tej osoby. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Należy zauważyć, że art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie warunkuje prawa określonego podmiotu do ekshumacji koniecznością uprzedniego pochowania przez ten podmiot osoby, której zwłoki lub szczątki miałyby być przedmiotem ekshumacji. Nie jest zatem uprawniony pogląd, że z wnioskiem o ekshumację zwłok mogą wystąpić jedynie podmioty, które pochowały daną osobę.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok. Krąg tych osób został wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wbrew stanowisku organów, nie znajduje się w nim tylko najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej. Należy podkreślić, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyraźnie stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Dobrowolne zobowiązanie się do pochowania zwłok obejmuje również ekshumację w celu ich pochowania.

Skarżący są osobami, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a więc osobami które dobrowolnie zobowiązały się do pochowania wszystkich osób spoczywających w grobowcu i tym samym mogącymi złożyć umotywowaną prośbę o ich ekshumację na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Nie sposób podzielić również poglądu Sądu I instancji, że warunkiem złożenia wniosku o ekshumację było dysponowanie "umotywowaną prośbą" – oświadczeniem woli, złożonym przez osoby najbliższe za ich życia, w stosunku do każdego z pochowanych i z którego by wynikała prośba do dokonania ekshumacji ich zwłok lub szczątków. Budzi zdziwienie wykreowanie przez Sąd I instancji pozaustawowej przesłanki warunkującej udzielenie zezwolenia na ekshumację. Taki warunek nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, a w świetle art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych "umotywowana prośba" ma zostać złożona przez osobę ubiegającą się o ekshumację, a więc to ta osoba ma należycie umotywować wniosek o wydanie zezwolenia na ekshumację. W żadnej mierze przepis ten nie obliguje osoby składającej wniosek do przedstawienia wcześniej złożonego oświadczenia osób najbliższych osoby zmarłej, w kwestii jej ekshumacji, w sytuacji, gdy te osoby najbliższe już nie żyją.

Przyjęcie takiego poglądu doprowadziłoby do braku możliwości uzyskania zezwolenia na ekshumację przez osoby, o których mowa w ostatnim zdaniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w sytuacji braku pozostałych osób najbliższych osoby zmarłej, które mogłyby takie oświadczenie złożyć, co stałoby w sprzeczności z regulacją art. 10 ust. 1 tej ustawy.

Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przyjmując, że prawo do ekshumacji zwłok lub szczątków zmarłych przysługuje wyłącznie najbliższej pozostałej rodzinie osoby zmarłej wskazanej w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz osobom, które dobrowolnie zobowiązały się do pochowania osoby, ale na podstawie oświadczenia woli osób najbliższych osoby zmarłej (złożonego za ich życia), nawet w sytuacji braku takich osób. Jak już wyżej wskazano, prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie pozwala z góry wykluczyć osób, o których mowa w ostatnim zdaniu art. 10 ust. 1 tej ustawy jako osób uprawnionych do pochówku, a w konsekwencji legitymowanych do złożenia wniosku o przeprowadzenie ekshumacji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.