Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 51/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód za I kwartał 2003r., uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018r., którym Marszałek Województwa [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy [...], odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie uiszczenia opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków.
Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca była obowiązana do ponoszenia opłaty podwyższonej za wprowadzania ścieków do wód w I kwartale 2003 r. w wysokości 14.676,38 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] marca 2010r., Marszałek Województwa [...] odroczył płatność powyższej opłaty do dnia [...] grudnia 2015 r. Odroczenie terminu płatności powyższej opłaty następowało w oparciu o art. 317 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej w niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych innych substancji, która zgodnie z art. 4 weszła w życie w dniu 30 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, art. 317 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska otrzymał brzmienie: "Termin płatności opłaty za korzystanie środowiska i administracyjnej kary pieniężnej odracza się także na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyny ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o których mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r.".
W oparciu o ten przepis strona skarżąca złożyła wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód w I kwartale 2003 r. do dnia [...] grudnia 2018r. Zgodnie z art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wniosek o odroczenie terminu płatności albo kary administracyjnej powinien być złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Natomiast w ust. 3 tegoż artykułu ustawodawca wskazał co wniosek taki powinien zawierać. Z analizy powyższych przepisów (art. 318 ust. 1 i 3) wynika, że jednym z warunków skutecznego złożenia wniosku, zobowiązującym właściwy organ do merytorycznego jego rozpatrzenia jest złożenie go w określonym terminie. Z uwagi na fakt, że stronie skarżącej zgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odroczono termin płatności opłaty podwyższonej do dnia [...] grudnia 2015 r., termin do skutecznego złożenia wniosku o kolejne odroczenie jej płatności w oparciu o art. 317 ust. 1a ustawy - Prawo ochrony środowiska zgodnie z art. 318 ust. 1 upływał z dniem [...] grudnia 2015 r. (ostatni dzień do złożenia wniosku).
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek o odroczenie terminu opłaty podwyższonej w oparciu o art. 317 ust. 1a ustawy o ochronie środowiska - Gmina [...] nadała w urzędzie pocztowym w dniu 11 stycznia 2016r., a więc po upływie terminu wynikającego z art. 318 ust.
1. Termin ten upłynął w dniu [...] grudnia 2015 r. Gmina złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o odroczenie powołując się na art. 58 k.p.a., a wniosek ten został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 11 stycznia 2016 r. W ocenie Sądu, zachowany został również drugi warunek określony w art. 58 § 1 k.p.a. Wraz z prośbą o przywrócenie terminu strona dopełniła czynności, dla której określony był termin. Zdaniem Sądu - mając na uwadze datę opublikowania w Dzienniku Ustaw ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (30 grudnia 2015r.) i datę jej wejścia w życie (30 grudnia 2015 r.), na które to okoliczności powoływała się strona, przy stwierdzeniu, że stronie termin do złożenia wniosku określony w art. 318 ust. 1 ustawy upływał w dniu [...] grudnia 2015 r. - należy uznać, że strona uprawdopodobniła, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej związane jest bowiem z przygotowaniem stosownej dokumentacji, którą należy dołączyć do wniosku, a o których mowa w art. 318 ust. 3 powołanej ustawy oraz faktyczne możliwości strony. Okres końca grudnia i początku stycznia charakteryzuje się wzmożoną pracą (zakończenie określonych zadań, sporządzanie sprawozdań). Należy nadto mieć na uwadze, że w Urzędzie Gminy [...] zatrudnionych jest tylko dziewięciu pracowników. Nie jest to więc duża jednostka organizacyjna, a to z kolei ma wpływ na zakres ich obowiązków i brak możliwości ścisłej specjalizacji. Powyższe okoliczności winny być zdaniem Sądu uwzględnione przy ocenie wymaganego miernika staranności, jakim winna strona przejawiać w prowadzeniu spraw. Brak jest podstaw, aby stosować taki sam miernik staranności do wszystkich urzędów, bez uwzględnienia np. wielkości jednostki terytorialnej jaką obsługuje, ilości zatrudnionych pracowników. Odnośnie zachowania przez stronę 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu Sąd wskazał, że o ile można wywodzić, że znając przebieg procesu uchwalania ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. strona mogła liczyć, że proces ten zostanie ostatecznie zakończony na przełomie grudnia - stycznia, o tyle za dalekim jest stwierdzenie, że mogła posiąść wiedzę o jej uchwaleniu niezwłocznie po jej opublikowaniu poprzez śledzenie np. strony internetowej Sejmu. Mając na uwadze charakter pracy urzędu, okres świąteczny, przypadające w okresie od 30 grudnia 2015r. do 11 stycznia 2016r. dni wolne od pracy, wymagałoby to oddelegowania do tej czynności jednego pracownika w tak małym urzędzie. Czyniąc ponownie ustalenia i rozważania co do dnia ustania przyczyny uchybienia terminu organ winien mieć na uwadze ww. fakty i podjąć ewentualne czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie faktycznej obsady w urzędzie w tym okresie, i zwiększonego zakresu obowiązków obciążających pracowników związanych ze sporządzaniem sprawozdań. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwe poczynienie ustaleń co do dnia, w którym ustały przyczyny uchybienia terminu, przy uwzględnieniu wymaganego w konkretnym przypadku miernika staranności. To z kolei umożliwi wypowiedzenie się w kwestii zachowania terminu 7 dniowego, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uwzględnić powyższe uwagi co do konieczności dokonania dodatkowych ustaleń, a następnie dokonać oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o zasadę swobody oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.
Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I kwartale 2003 r. nastąpiło bez winy Gminy [...] oraz, że Gmina [...] uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do złożenia wniosku nastąpiło bez jego winy;
- - art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie nie ustalił, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi do założenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I kwartale 2003 r.;
- - art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie winien podjąć czynności wyjaśniające dotyczące organizacji pracy w urzędzie Gminy [...] mające na celu ustalenie faktycznej obsady w urzędzie w okresie od 30 grudnia 2015r. do 11 stycznia 2016 r. i zwiększonego zakresu obowiązków obciążających pracowników związanych ze sporządzaniem sprawozdań, w celu poczynienia ustaleń co do dnia, w którym ustały przyczyny uchybienia terminu, przy uwzględnieniu wymaganego w konkretnym przypadku miernika staranności, pod kątem zachowania 7 -dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Stosownie do treści przepisu uprawniającego Gminę [...] do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I kwartale 2003 r., tj. art. 317 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. z 2015 r. poz. 2278), termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się także na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r. Wniosek o odroczenie terminu płatności ww. opłaty - stosownie do treści art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone.
Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia zasadności wniosku Gminy [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I kwartale 2003 r. w kwocie 14.676,38 zł, odroczonej uprzednio decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] do dnia [...] grudnia 2015r. Bezsporna w tej sprawie jest okoliczność, że ww. wniosek o odroczenie płatności podwyższonej skarżąca Gmina nadała w dniu 11 stycznia 2016r., czyli po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę do dnia [...] grudnia 2015 r. (art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Podkreślić przy tym należy, że możliwość wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem skarżąca Gmina uzyskała dopiero w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, tj. w dniu 30 grudnia 2015 r.
Termin z art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska do złożenia wniosku o odroczenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, jest terminem procesowym, do którego ma zastosowanie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do uprawdopodobnienia przez skarżącą Gminę braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I kwartale 2003 r. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną, podziela wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie ww. płatności opłaty podwyższonej Gmina [...] powołała się na okoliczności uprawdopodobniające brak po jej stronie winy w uchybieniu terminu do jego złożenia.
Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Wskutek wejścia w życie, w dniu 30 grudnia 2015 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, dodającej do art. 317 ustawy - Prawo o ochronie środowiska pkt 1a - uprawniający Gminę [...] do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej - Gmina ta miała jedynie 1 dzień na sporządzenie przedmiotowego wniosku i jego wniesienie w zakreślonym, wynikającym z art. 318 ust. 1 ustawy - Prawo o ochronie środowiska terminie.
Oceniając zatem zasadność podniesionych przez skarżącą Gminę argumentów na poparcie wniosku o przywrócenie terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno mieć na względzie, że postanowienie przez ustawodawcę w art. 4 noweli z dnia 16 grudnia 2015 r., iż ustawa ta wchodzi w życie z dniem 30 grudnia 2015r., wykreowało taki stan prawny, w którym realna możliwość skorzystania z unormowanego w tej ustawie uprawnienia do odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej przez podmioty, którym termin ten upływał z końcem 2015 r., ograniczała się do tak krótkiego czasu, iż w praktyce podmioty te nie były zdolne do jego zachowania.
Należy przy tym mieć na względzie, że wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska nie ogranicza się do samego sformułowania treści żądania, ale powinien zawierać m.in. opis realizowanego przedsięwzięcia, a także harmonogram realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy (art. 318 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska).
Zarówno zatem wynikający z woli ustawodawcy jednodniowy termin na skuteczne złożenie przez Gminę [...] wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I kwartale 2003 r., jak i zakres koniecznej do przygotowania przedmiotowego wniosku dokumentacji przy faktycznych możliwościach skarżącej Gminy wynikających z ilości zatrudnionych w niej osób (tylko 9 pracowników w całym Urzędzie) i okresu, na jaki przypadło wejście w życie ww. ustawy (koniec grudnia, który zwykle charakteryzuje się wzmożoną pracą), powinny być uwzględnione przy ocenie wymaganego miernika staranności, jaki skarżąca Gmina powinna przejawiać w prowadzeniu swoich spraw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie wszystkich przedstawionych powyżej okoliczności niniejszej sprawy, słusznie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż skarżąca Gmina uprawdopodobniła brak po jej stronie winy w uchybieniu terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Ponadto powyższe okoliczności niniejszej sprawy, uprawdopodabniają - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazywany przez Gminę termin ustania przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej. Z tych przyczyn niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika bowiem z zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło dokładnej daty, w której ustała przyczyna uchybienia terminu do złożenia przez Gminę [...] wniosku o odroczenie płatności przedmiotowej opłaty podwyższonej. W postanowieniu tym wskazuje się jedynie, że pracownicy Gminy (błędnie wskazywani jako pracownicy spółki) mieli możliwość zapoznania się z treścią ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2015 r. w dniach 30 grudnia 2015 r., 31 grudnia 2015 r., 4 stycznia 2016 r. i 5 stycznia 2016 r. Gmina [...] wskazuje z kolei na dzień 7 stycznia 2016 r. Podzielić należy jednocześnie wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym dokonując ustaleń w tym przedmiocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno mieć na względzie podnoszone konsekwentnie przez Gminę okoliczności.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskazać należy, że nigdzie w zaskarżonym wyroku nie stwierdzono, że skarżący kasacyjnie organ winien podejmować czynności wyjaśniające dotyczące zarówno organizacji pracy w Urzędzie Gminy [...] celem ustalenia faktycznej ilości pracowników aby ustalić dzień, w którym ustały przyczyny uchybienia terminu. Przywołane powyżej okoliczności stanowiły podstawę argumentacji skarżącej Gminy i w związku z tym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ powinien je rozważyć przy ocenie wniosku o przywrócenie terminu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.