Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., II SA/Po 268/19, oddalił skargę A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 18 lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją WWINB, po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (dalej PINB) z dnia 4 stycznia 2019 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ul. [...] w S., gm. K., utrzymał w mocy decyzję PINB.
A. J. wniósł do WSA w Poznaniu skargę na ww. decyzję WWINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę.
W ocenie Sądu organy orzekające, po kilkukrotnym ponownym badaniu i rozpatrywaniu sprawy, kolejnych kontrolach i zebraniu obszernego materiału dowodowego, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i trafnie dokonały jego subsumcji do obowiązujących przepisów prawa. Spór pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącym sprowadza się do tego, czy można było uznać za bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności wykonania budowy ul. [...] we wsi S. gm. K. (działka nr [...]). Organy nadzoru budowlanego na podstawie oględzin popartych dokonaniem odkrywek, wyjaśnień sołtysa wsi S. i strony oraz informacji uzyskanych od Burmistrza K., w tym z ewidencji gruntów i budynków, ustaliły, że przedmiotowa droga gruntowa (ul. [...]) stanowi drogę lokalną L nr 768729 P, figuruje w rejestrze gruntów jako droga (dr), powstała i jest bieżąco konserwowana cyklicznie (naprawa ubytków, utrzymanie przejezdności) od przeszło 40 lat, w wyniku czego doszło do jej utwardzenia.
W ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że jak ustalono droga ta w obecnym jej kształcie powstawała w wyniku długiego procesu od ok. lat 70-tych XX w. Początkowo – jak wynika z wyjaśnień sołtysa wsi S. i Burmistrza K., które znajdują poparcie w materiale z odkrywek dokonanych w drodze – teren ten posiadał grunt rodzimy. W wyniku użytkowania przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości jako drogi celem dojazdu do posesji na przestrzeni wielu lat (od l. 70-tych, przez 80-te i 90-te XX w. do czasów obecnych) stała się niejako samoczynnie drogą początkowo tylko gruntową, a w wyniku uzupełniania jej ubytków, poprawy stanu technicznego, drogą gruntową utwardzoną różnego rodzaju materiałami (piaskiem, gruzem ceglanym, żużlem, tłuczniem, destruktem asfaltowym). Wskazano, że droga ta na poszczególnych jej odcinkach jest niejednolita, co potwierdza, że powstawała w przedstawiony powyżej sposób.
Grunt rodzimy znajduje się na różnej głębokości (40-50 cm) i występują warstwy składające się z innych materiałów, w tym warstwy zmieszane z gruntem rodzimym (np. żużel z ziemią gruntową, czy z tłuczniem ceglanym – odkrywka 1 i 2). Stąd organy wywnioskowały, że prace musiały być wykonywane w różnych okresach i zakresach na poszczególnych odcinkach i to w sposób niezorganizowany. Stosowano dostępne na dane czasy materiały (piasek, gruz ceglany, żużel, kruszywa, tłuczeń granitowy, desktrukt asfaltowy). Słusznie więc, zdaniem Sądu, organy orzekające przyjęły, że prace nie były zorganizowane, ani prowadzone przez jednego, konkretnego inwestora, lecz w związku z bieżącymi potrzebami okolicznych mieszkańców w ciągu wielu lat. Burmistrz K. potwierdził, że wykonane na obszarze 5 m szerokości i 280 m długości utwardzenie drogi wraz z rowami odwadniającymi trwało wiele lat, z czego wiele prac wykonano w systemie prac społecznych.
Jak wynika z wyjaśnień sołtysa S., ok. 2010 r. przy okazji remontu sąsiadującej drogi krajowej nr 36, w wyniku którego pogorszeniu uległ stan ul. [...], drogę tę naprawiono pozostawionym po remoncie drogi krajowej destruktem asfaltowym pofrezowym. Inną część drogi (od wzniesienia do ul. [...]) utwardzono mieszanką tłucznia granitowego. Całość zaś jest uzupełniana tłuczniem granitowym oraz wyrównywana.
Sąd stwierdził, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.). Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Prace takie, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 p.b.), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednak wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia.
W ocenie Sądu, na gruncie kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z takiego rodzaju pracami. Różni inwestorzy do utwardzenia powierzchni gruntu wykorzystali różne materiały, w tym porozbiórkowe (gruz ceglany, tłuczeń, destrukt asfaltowy). Sąd uznał, że wykonane prace będące przedmiotem kontrolowanej sprawy nie mogły zostać zakwalifikowane do robót budowlanych w ogóle, przez co efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i zasadnie zostało ono umorzone jako bezprzedmiotowe. Organy nie miały bowiem podstaw do prowadzenia żadnego z postępowań obejmujących samowolę budowlaną (art. 48 albo art. 49b p.b.) w sytuacji, gdy kontrolowane prace przy działce nr [...] nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.
W tym stanie rzeczy należało uznać za bezzasadne argumenty skarżącego odnoszące się do charakteru przedmiotowej drogi jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i robót budowlanych związanych z jej rzekomą przebudową.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. przez jego błędną wykładnię i tym samym próbę jego zastosowania; oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji;
- 2. art. 3 pkt 8 p.b. przez jego błędną wykładnię i tym samym jego zastosowania w zakresie oceny wykonanych prac, które należało "scharakteryzować jako bieżącą konserwację"; oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji uznając, że tego rodzaju prace nie są reglamentowane przez Prawo budowlane, tzn. że nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani nawet zgłoszenie;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;
- 4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) polegające na ich zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu; "organy, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumpcji (subsumcji) uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych wszczętego z urzędu – zawiadomienie z dnia 22.02.2018 r. (dlaczego nie na żądanie strony?) i prowadzonego pod znakiem: NB.7355.3.2018".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy obecny stan ul. [...] w S., gm. K., jest efektem robót budowlanych, na których wykonywanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, bądź dokonanie ich zgłoszenia, a w konsekwencji czy roboty te zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, czy też – jak uznały organy nadzoru budowlanego, a Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował – brak jest podstaw do przyjęcia, by przedmiotowa droga stanowiła rezultat samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Podobna problematyka była niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. zgłoszenia wymaga zamiar utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Prawo budowlane nie zawiera norm, które określałyby pojęcie "utwardzenie gruntu". W literaturze i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich jak. np. wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (wyrok NSA z 27.02.2008r., II OSK 99/07, LEX nr 511841). W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawiezienie gruzu w celu osuszenia i podniesienia terenu nie stanowi jego utwardzenia. Podobnie jak fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu, celem polepszenia warunków korzystania z działki, nie stanowi jeszcze utwardzenia gruntu.
Nie stanowi utwardzenia gruntu również wysypanie tłucznia, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi ze strony organów administracji (wyroki NSA z 9.10.2019r., II OSK 2373/18, LEX nr 2744578; z 27.03.2009r., II OSK 249/08, LEX nr 529835). Podobne stanowisko prezentowano również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 30 sierpnia 2018 r., II SA/Po 41/18).
Podzielając w pełni powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie jest trafny. WSA słusznie uznał, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, by roboty, które doprowadziły do obecnego stanu ul. [...] w S., gm. K., stanowiły roboty budowlane, o jakich mowa w powyższym unormowaniu. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że droga ta w obecnym jej kształcie powstawała w wyniku długiego procesu od lat siedemdziesiątych XX w. poczynając. Początkowo teren ten posiadał grunt rodzimy, jednak w wyniku użytkowania przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości jako drogi celem dojazdu do posesji na przestrzeni wielu lat, stała się drogą gruntową utwardzoną różnego rodzaju materiałami (piaskiem, gruzem ceglanym, żużlem, tłuczniem, destruktem asfaltowym).
Proces ten trwał wiele lat i nie miał jednego inwestora. Wykonywane zaś roboty, tak jak to podkreślano w przywołanym wyżej orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie stanowiły robót budowlanych i nie podlegały nadzorowi ze strony organów administracji.
Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 8 p.b. zauważyć wypada, że w przepisie tym wskazano cechy odróżniające konserwację od remontu. Stosownie do tego unormowania, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 2027/17 (LEX nr 2472258), jakkolwiek kwalifikacja wykonanych robót ma pewien wymiar obiektywny, wynikający z ustawowych definicji zawartych w Prawie budowlanym, to jednak zakresy przedmiotowe pojęć "konserwacja" i "remont", z uwagi na brak wyraźnej granicy między nimi, mogą powodować trudności interpretacyjne. W tej sytuacji pożądane jest, aby każdorazowo uwzględniać indywidualny charakter robót wynikający z okoliczności konkretnej sprawy.
Istotne znaczenie ma przede wszystkim zakres wykonanych robót. W przywołanym wyroku z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 2027/17, NSA trafnie wskazywał, że w sytuacji gdy celem podejmowanych zabiegów nie było odtworzenie stanu poprzedniego obiektu, lecz zachowanie jego dotychczasowej funkcji, to czynności te nie stanowią remontu.
W rozpatrywanej sprawie podejmowane przez różne podmioty w ciągu wielu lat czynności nie miały na celu odtworzenia czy też wybudowania utwardzonej drogi, lecz zachowanie jej funkcji umożliwiającej komunikację i dojazd do poszczególnych nieruchomości. Były to więc w swej istocie czynności konserwujące. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że prace będące przedmiotem kontrolowanej sprawy nie stanowiły remontu i nie mogły zostać zakwalifikowane do robót budowlanych w ogóle, przez co efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część.
Istotne znaczenie w analizowanej kwestii ma też dokonanie przez organy administracyjne ustaleń na podstawie przeprowadzonych oględzin popartych dokonaniem odkrywek, wskazujących na charakter konserwacyjny przeprowadzonych robót. Podkreślić należy, iż oparta na zgromadzonych w sprawie dowodach ocena została dokonana przez organy specjalistyczne, jakimi są organy nadzoru budowlanego, dysponujące wiedzą z zakresu prawa budowlanego i doświadczeniem w tego typu sprawach.
Zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 p.b. nie znalazł więc w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji powyższego nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i zasadnie ocenił, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zastosowano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a zatem nie zachodziły podstawy do stosowania przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 20 października 2022 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.