Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 887/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. i S. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów na tytuł wykonawczy za nieuzasadnione, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał skarżącym dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej altany ogrodowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości T. Upomnieniem z dnia [...] maja 2010 r. organ wezwał skarżących do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z w/w decyzji. Jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] stycznia 2013 r. w trakcie kontroli wykonania obowiązku ustalono, że przedmiotowa altana nie została rozebrana. Wobec powyższego organ w dniu [...] lutego 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy.
Zarzuty do postępowania egzekucyjnego zgłosili skarżący. Dotyczyły one nieistnienia obowiązku z uwagi na brak prawomocnego aktu prawnego, z którego wynika egzekwowany obowiązek, braku jego wymagalności z powodu czasu w jakim powstała podlegająca obowiązkowi rozbiórki altana, niedopuszczalności z uwagi na brak prawomocnych aktów prawnych w tej sprawie oraz braku doręczenia upomnienia - art. 33 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 599), zwanej dalej ustawą egzekucyjną.
W dniu [...] kwietnia 2013 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie, którym uznał zgłoszone przez zobowiązanych zarzuty za nieuzasadnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postawieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji ponownie uznał za nieuzasadnione zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego zarzut nieistnienia obowiązku oznacza sytuację, w której obowiązku w ogóle nie ma. Egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczy obowiązku rozbiórki altany ogrodowej, nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Ponieważ nie wpłynęło w ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji stała się ona ostateczna. Organowi wiadomo, że w sprawie tej decyzji toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, jednak obecnie decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Samo podejmowanie działań celem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych nie jest podstawą do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nie czyni egzekucji niedopuszczalną. Egzekucja byłaby niedopuszczalna dopiero w sytuacji, gdyby egzekwowany obowiązek wynikał z nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, iż brak jest w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r., tj. podstawy prawnej wydania tytułów wykonawczych. W szczególności wskazali, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.
W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ostatecznie nieważność decyzji, w oparciu o którą wszczęto postępowanie egzekucyjne i wydano tytuł wykonawczy, odnośnie którego skarżący wnieśli zarzuty. Wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego ma skutek ex tunc. Dalej Sąd pierwszej instancji przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając specyfikę postępowania egzekucyjnego w administracji, nie może budzić wątpliwości, że postanowienie w przedmiocie zarzutów odnośnie tytułu wykonawczego, jest postanowieniem zależnym w stosunku do decyzji, z której wynika obowiązek podlegający egzekucji. W tym stanie rzeczy, uwzględniając okoliczności zaistniałe na dzień orzekania oraz pogląd prawny zawarty w w/w uchwale, Sąd pierwszej instancji uznał, że należało stwierdzić nieważność zaskarżonego oraz poprzedzającego jej postanowienia organu pierwszej instancji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wskutek błędnego przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji, z której wynika obowiązek egzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz, od skarżących solidarnie, kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W szczególności wskazano, że postępowanie egzekucyjne wszczęte zostaje z chwilą opatrzenia wystawionego tytułu wykonawczego klauzulą o skierowaniu do egzekucji. Zarzuty określone w art. 33 ustawy egzekucyjnej przysługują zobowiązanemu w celu zbadania prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zatem w postępowaniu w przedmiocie zarzutów badaniu podlega, czy na dzień opatrzenia tytułu wykonawczego klauzulą o skierowaniu do egzekucji istniały przesłanki określone w art. 33 ustawy. W przypadku stwierdzenia istnienia tych przesłanek w toku postępowania organ egzekucyjny, wydaje postanowienie w tym przedmiocie, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Ustawa egzekucyjna w art. 59 § 1 pkt 2 wprowadza przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, w przypadku gdyby okazało się, że obowiązek wygasł albo nie istniał.
Problematyka wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku przed wszczęciem lub w toku postępowania egzekucyjnego została odrębnie przez ustawodawcę uregulowana. Zatem przepisy ustawy egzekucyjnej regulujące te kwestie należy traktować jako szczególne w stosunku do przepisów k.p.a.
Konkludując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że w niniejszej sprawie na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie istniały przesłanki, o których mowa w art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, bowiem w dacie wszczęcia tego postępowania obowiązek istniał. Zatem na dzień orzekania przez organy egzekucyjne nie było podstaw do uznania zarzutów za uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem oparta została na uzasadnionej podstawie.
Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku na tezie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd przyjął przy tym, że kontrolowane postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym można uznać za "zależne" w rozumieniu cytowanej uchwały – w stosunku do ostatecznej decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki. Tym samym Sąd uznał, że postanowienia te zostały wydane w oparciu o decyzję rozbiórkową.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Wskazać przyjdzie, że jakkolwiek pojęcie decyzji zależnej nie zostało w uzasadnieniu cytowanej uchwały wyjaśnione, to jednak nie sposób przyjąć aby wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione było rozstrzygnięciem zależnym od decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne, po jego wszczęciu, stało się jednak odrębnym postępowaniem, które rządzi się regułami wyznaczonymi przez przepisy ustawy egzekucyjnej. Przepisy ogólne postępowania administracyjnego znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 ustawy egzekucyjnej), jednakże tylko wówczas jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie nieważności decyzji, która stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego powoduje, że określony w tej decyzji obowiązek nie istniał. Przepisy ustawy egzekucyjnej wiążą z taką sytuacją określone obowiązki po stronie organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Skoro zatem skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest brak istnienia egzekwowanego obowiązku, to następstwem takiego stanu rzeczy będzie umorzenie postępowania egzekucyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami. W tej sytuacji nie znajdą odpowiedniego zastosowania przepisy k.p.a., albowiem przepisy ustawy egzekucyjnej zawierają regulacje w zakresie postępowania na wypadek nieistnienia egzekwowanego obowiązku.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak było podstaw do stwierdzenia, że kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienia organów egzekucyjnych dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. To z kolei skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku na zasadzie art. 188 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co umożliwiło również rozpoznanie skargi.
Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza jej prawną bezskuteczność z mocą wsteczną (ex tunc). Brak istnienia egzekwowanego obowiązku stanowi uzasadnioną podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 2 ustawy). Jakkolwiek w niniejszej sprawie, w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia ([...] marca 2014 r.), w odniesieniu do decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakazującej skarżącym dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej altany ogrodowej, nie została wydana decyzja stwierdzająca jej nieważność, to jednak nie sposób pominąć tej okoliczności rozpoznając skargę. Z uwagi na wsteczną moc skutków, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzić przyjdzie, że oparcie zarzutu na podstawie z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej stało się usprawiedliwione. To z kolei uzasadniało uchylenie kontrolowanych postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 1 p.p.s.a., albowiem pomimo zasadności zarzutów kasacyjnych ostateczny wynik sprawy doprowadził do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Jeżeli chodzi o wskazówki co do dalszego postępowania, to wynikają one z przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy. O ile w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r., o tyle postępowanie egzekucyjne podlegać winno umorzeniu na zasadzie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. W tej sytuacji organ rozpoznając ponownie zarzuty skarżących uwzględni je i umorzy postępowanie egzekucyjne, chyba że postępowanie to już zostało umorzone.