Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 561/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Gminy w Oksie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLII/217/2018 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy (zwanej dalej w skrócie regulaminem), stwierdził nieważność § 7 ust. 6, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 w zakresie, w jakim określa, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, § 13 ust. 2 i 3, § 13 ust. 4 w zakresie w jakim określa, że Gmina dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z uzgodnioną dokumentacją techniczną, § 15 ust. 2 i § 23 zaskarżonej uchwały (punkt I) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt II).
W motywach powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że § 7 ust. 6 regulaminu narusza w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, z późn. zm.) dalej w skrócie u.z.z.w. Zapis, zgodnie z którym umowa jest zawierana na czas nieokreślony, dotyczy tych elementów umowy, które zostały wymienione w pkt 6 ust. 3 art. 6 u.z.z.w. Z tego względu regulamin nie może obejmować tej materii.
Także postanowienia § 12 ust. 1 i 2 regulaminu, w ocenie Sądu istotnie naruszają art. 19 ust. 5 pkt 5 i art. 15 ust. 4 u.z.z.w., ponieważ jego treść nie może zawierać określenia reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, opracowanych na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne obecne w planach. Odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne. Zaakcentowano, że problematyka ta została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.
Aprobaty Sądu nie uzyskała również regulacja zawarta w § 12 ust. 1 regulaminu, bowiem Gmina nie ma kompetencji w zakresie określania przesłanek negatywnych, to jest odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Tylko przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłączne uprawnienia do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, celem sprawdzenia zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile zostały spełnione powyższe warunki, określony został w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.
Z kolei w § 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i 4 regulaminu zawarto zapisy dotyczące obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako warunku do przystąpienia do wykonywania robót przyłączeniowych. Jednocześnie ani w zaskarżonych regulacjach, ani w pozostałych zapisach uchwały nie wskazano konkretnego zakresu dokumentacji podlegającej uzgodnieniu. W rezultacie Sąd uznał, że warunki przyłączenia do sieci nie zostały precyzyjnie określone, co stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 ww. ustawy.
Sąd zwrócił uwagę, że art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez Gminę w taki sposób, jak uczyniła to Gmina Oksa w zaskarżonym § 15 ust. 2 regulaminu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w powołanym przepisie, przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazania jakie to okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Pozostawienie takiego unormowania prowadziłoby także do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa. Prawidłowy zapis regulaminu winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu.
Tylko taki zapis, zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody, byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 15 ust. 2 regulaminu wprowadza dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne w enumeratywnie wskazanych przypadkach określonych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w.
Prokurator zasadnie, zdaniem Sądu, zakwestionował legalność uchwały także w zakresie § 23 regulaminu, stosownie do którego w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem stosuje się przepisy ustawy i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie oraz przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Zapis ten narusza art. 87 Konstytucji RP, bowiem przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą stanowić przepisów hierarchicznie wyższych niż przepisy ustawy i sposób normowania wbrew tej zasadzie stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji.
Nie podzielono natomiast zarzutu, że § 7 ust. 3 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 u.z.z.w., gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości przez tę osobę. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., rada gminy została upoważniona do ustalenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Gmina Oksa nie przekroczyła zakresu umocowania ustawowego. Również obciążenie ciężarem dowodu odbiorcy usług nie stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., bowiem ustawodawca nie odnosi się w tym przepisie do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów, pozostawiając te kwestie regulacjom zawartym w akcie podustawowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Oksa, zaskarżając go w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 15 ust. 2 regulaminu. W tym zakresie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Błędna wykładnia doprowadziła Sąd do uznania, że zapis zawarty w § 15 ust. 2 regulaminu został potraktowany jako dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew zasadom określonym w art. 8 ust. 1 u.z.z.w.
W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Jedynym zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. polegającej na przyjęciu, że § 15 ust. 2 regulaminu zawiera dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Prawidłowa zaś wykładnia powołanego art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. powinna polegać na tym, że przepis ten pozwala na określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków i § 15 ust. 2 regulaminu reguluje tenże sposób postępowania.
Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Wskazał bowiem, że art. 19 ust. 5 pkt 7 ww. ustawy nie pozwala na określenie sytuacji, w których gmina ma prawo do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, obejmuje jedynie wskazanie na sposób postępowania w przypadku, gdy zaistnieje przesłanka uniemożliwiająca dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, ale przepis ten nie może być podstawą do uregulowania samej przesłanki uzasadniającej wstrzymanie dostaw wody lub wstrzymanie odprowadzania ścieków.
Natomiast § 15 ust. 2 regulaminu określał przypadki, kiedy możliwym było wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków i były to: występowanie warunków stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego lub uniemożliwiających świadczenie usług, przez co w szczególności należało rozumieć stwarzanie przez funkcjonującą sieć bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub zaistnienie ważnej przyczyny, która w szczególności obejmowała uzasadnioną potrzebę ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzeby przeciwpożarowe oraz przyczyny techniczne.
Przedstawiona treść § 15 ust. 2 regulaminu nie obejmuje sposobów postępowania Gminy w przypadku zaistnienia sytuacji niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, ale określa te sytuacje, w których może nastąpić takie wstrzymanie. Przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków nie zostały przekazane do swobodnej regulacji organom stanowiącym gmin, ale zostały określone w art. 8 ust. 1 pkt 1-4 u.z.z.w. (tak też w orzecznictwie sądowym por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 951/19, opub. w LEX nr 2799471; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1288/17, opub. w LEX nr 2470630; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1148/17, opub. w LEX nr 2444199).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.z.w. odcięcie dostaw wody lub zamknięcie przyłączy kanalizacyjnych może nastąpić jedynie w następujących przypadkach: 1) gdy przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;
- 2) gdy odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;
- 3) jeżeli jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;
- 4) jeżeli został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.
Żadna z ustawowych przesłanek objęta przytoczonym art. 8 ust. 1 u.z.z.w. nie została zawarta w § 15 ust. 2 regulaminu. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 15 ust. 2 regulaminu został uchwalony poza zakresem delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Dodatkowo należy stwierdzić, że także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie może być podstawą do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 43/19, opub. w LEX nr 2641635; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 157/19, opub. w LEX nr 2652948).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.