Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 230/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1911/21 odrzucił skargę T. Ł. na uchwałę Naczelnej Rady Odbudowy Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 1948 r. nr 29 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji badając w pierwszej kolejności dopuszczalność merytorycznego rozpoznania samej skargi, przywołał art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a. i wskazał na zakres rozstrzygania spraw, który obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Podkreślono, że zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. i wśród katalogu objętego art. 3 § 2 P.p.s.a. nie ma aktów wydawanych przez takie organy jak Naczelna Rada Odbudowy Miasta Stołecznego Warszawy (zwana dalej Naczelną Radą Odbudowy).

Podmiot ten został powołany na podstawie dekretu z dnia 24 maja 1945 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który to dekret został uchylony ustawą z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 52, poz. 268), zwanej dalej ustawą o odbudowie Warszawy. Sąd pierwszej instancji opisał skład Naczelnej Rady Odbudowy wskazując, że jej Przewodniczącym był Prezes Rady Ministrów, a pozostałych członków 30-osobowego składu powoływał Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej spośród przedstawicieli właściwych resortów rządowych, samorządu m.st. Warszawy, działaczy społecznych oraz wybitnych fachowców z dziedziny nauki, techniki i sztuki (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odbudowie Warszawy). Art. 6 ww. ustawy określał, że sporządzenia regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m.st. Warszawy dokonywało Biuro Odbudowy Stolicy podległe Ministrowi Odbudowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można zaliczyć Naczelnej Rady Odbudowy do organów jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ organ ten miał charakter szczególny, autonomiczny, pozostający poza strukturą organów ówczesnego podziału administracyjnego kraju. W tym okresie, tj. od 1944 r. do 1950 r. obowiązywała odrębna ustawa regulująca funkcjonowanie samorządu terytorialnego (ustawa z 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych). O całkowitej odrębności Naczelnej Rady Odbudowy od organów samorządu terytorialnego świadczy to, że jej uchwały musiały być ogłaszane w Monitorze Polskim celem uzyskania mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o odbudowie Warszawy do chwili powstania Naczelnej Rady Odbudowy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego zatwierdzała Rada Narodowa m.st. Warszawy.

Podstawowym zaś celem działania Naczelnej Rady Odbudowy było ustalanie zasad, programu odbudowy stolicy oraz koordynacja prac nad odbudową i czuwanie nad ogólnym przebiegiem tych prac. Biuro ww. Naczelnej Rady miało rangę organu ministerstwa (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2215/16).

Naczelna Rada Odbudowy nie była także organem administracji rządowej, skoro jej Przewodniczącym zostawał z mocy ustawy Prezes Rady Ministrów.

Także żaden przepis ustawy nie przewidywał sądowej kontroli uchwał Naczelnej Rady Odbudowy. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. przewiduje dopuszczalność zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów gmin, działających od dnia 27 maja 1990 r. jako jednostek samorządu terytorialnego.

Tym samym ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie tylko do uchwał organów gmin (postanowienie NSA z dnia 30 października 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2572/95; postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 859/08; postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1879/15).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. Ł., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
2. a) w zakresie obejmującym art. 140 K.c. w związku z art. 233 K.c. i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez tolerowanie przypadkowej, chaotycznej ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie i jego ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego (niezabudowanego gruntu);
3. b) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 14 pkt 1 i art. 15 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju;
4. c) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy;
5. d) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym;
6. e) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym;
7. f) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy;
8. g) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
9. h) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
10. i) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;
11. j) art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.
12. - poprzez nieuwzględnienie sukcesji Rady Miasta st. Warszawy w zakresie zadań planistycznych po Naczelnej Radzie Odbudowy i obecnej kompetencji Rady Miasta w tym zakresie w ujęciu przedmiotowym i poprzez przyjęcie, że art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie tylko do uchwał podjętych po jego wejściu w życie;
13. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
14. a) art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej Konwencją) poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, gdy działania organu planistycznego stały się przejawem unicestwienia praw dekretowych strony skarżącej kasacyjnie;
15. b) art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uniemożliwieniu poddania kontroli sądowej ogólnego aktu administracyjnego, ewentualnie poprzez uznawanie organów planistycznych

Naczelnej Rady Odbudowy za organ nieterenowy, podczas gdy z jej istoty była ona organem dekretowym wyłącznie dla m.st. Warszawy, czyli organem terytorialnie ograniczonym, a nie ogólnokrajowym;

1. c) ewentualnie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, jeżeli uznać zaskarżony plan za zbiór indywidualnych aktów skierowanych do właścicieli dekretowych gruntów nim pokrytych i obliczonych na unicestwienie ich praw dekretowych;
2. d) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP polegające na odrzuceniu skargi;
3. e) art. 13 § 2 i art. 32 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu ustalenia właściwego organu w sprawie i prowadzenia sprawy bez udziału właściwego ze względu na kompetencję przedmiotową organu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że jest ona następcą prawnym byłych właścicieli sprzeddekretowych, których wniosek został oddalony z powołaniem się na kolizję z zaskarżonym planem. Skarżący kasacyjnie ma prawo poddania tego planu kontroli sądowej, ponieważ jest on nadal stosowany w zakresie odmowy realizacji wniosku na podstawie dekretu o ustanowienie użytkowania wieczystego, które następnie mógłby nieodpłatnie przekształcić w prawo własności.

Sukcesorem Naczelnej Rady Odbudowy jest m.st. Warszawa i jej organy przejęły kompetencje w zakresie uchwalania planów miejscowych. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzuty podkreśliła, że w jej ocenie Naczelna Rada Odbudowy miała niewątpliwie charakter organu terenowego i powinna być traktowana jak organ samorządu terytorialnego. Okoliczność wskazująca na jej zlikwidowanie nie ma znaczenia dla poddania zaskarżonego planu kontroli sądowej, ponieważ na jego podstawie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego i ingerencja w prawo własności. Jego dalsze stosowanie jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej w zakresie tych aktów lub czynności, które zostały w tym przepisie wymienione lub których kontrola wynikałaby z innych przepisów określających zakres kognicji tych sądów. Dopiero ustalenie, że skarga na dany akt jest dopuszczalna pozwala na jego kontrolę przez wojewódzki sąd administracyjny pod względem legalności.

W tej sprawie istotą sporu jest ocena, czy zaskarżony do Sądu pierwszej instancji akt w postaci uchwały Naczelnej Rady Odbudowy z dnia 29 maja 1948 r. nr 29 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógł zostać objęty kontrolą tego sądu, czy też kontrola ta była niedopuszczalna.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uniemożliwieniu poddania kontroli sądowej ogólnego aktu administracyjnego lub uznawaniu organów planistycznych Naczelnej Rady Odbudowy za organ nieterenowy, podczas gdy była ona organem wyłącznie dla m. st. Warszawy, a więc organem terenowym.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Naczelna Rada Odbudowy nie stanowiła terenowego organu administracji rządowej. Jej umiejscowienie w strukturze ówczesnych organów administracji nadawało jej w istocie charakter organu naczelnego (tak jak wynika to z jej nazwy), ponieważ organ ten nie podlegał hierarchicznie żadnemu innemu organowi administracji i posiadał kompetencje koordynacyjno-kontrolne wobec wszystkich innych organów i instytucji (art. 2-4 ustawy o odbudowie Warszawy), a ustalenia aktów wydawanych przez ten organ umożliwiały Ministrowi Odbudowy wstrzymywania jakichkolwiek inwestycji budowlanych na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, jeżeli nie były one zgodne z planami bądź z programami i ogólnymi projektami w zakresie odbudowy stolicy ustalonymi przez Naczelną Radę Odbudowy.

Nie bez znaczenia jest także argumentacja podniesiona przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą cały skład Naczelnej Rady Odbudowy był powoływany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawione cechy nie pozwalają na zakwalifikowanie tego organu do kategorii terenowych organów administracji rządowej, jak i administracji samorządowej. Podniesiona przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacja, zgodnie z którą ograniczony terytorialnie zakres działania tej Rady powinien przesądzać o jej terenowym a nie ogólnokrajowym charakterze, nie może być uznany za przekonywujący. O zakwalifikowaniu danego organu do kategorii organu naczelnego, centralnego lub terenowego nie przesądza zakres powierzonych mu zadań. Podstawowe znaczenie ma umiejscowienie danego organu w strukturze administracji publicznej. Organ terenowy administracji rządowej nie stoi na czele danego pionu administracji, a taka cecha jest immanentna dla organu naczelnego lub centralnego.

W szczególności w okresach zmian strukturalnych państwa czasami tworzy się organy na szczeblu naczelnym, o ograniczonym terytorialnie zakresie funkcjonowania. Przykładem może być istniejące w latach 1945-1949 Ministerstwo Ziem Odzyskanych.

Tym samym skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i trafnie nie przyporządkował Naczelnej Rady Odbudowy do kategorii organów terenowych, to zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny. Akty generalne naczelnych organów administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3a ustawy o odbudowie Warszawy poprzez nieuwzględnienie sukcesji Rady Miasta st. Warszawy w zakresie zadań planistycznych po Naczelnej Radzie Odbudowy i obecnej kompetencji Rady Miasta w ujęciu przedmiotowym i przyjęcie, że art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie tylko do uchwał podjętych po jego wejściu w życie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada m.st. Warszawy jest organem samorządu terytorialnego na poziomie gminy i nie można jej uznać za następcę prawnego Naczelnej Rady Odbudowy. Nic takiego nie wynika ani z art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy, ani też z art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczność, że zadania planistyczne wykonywała Naczelna Rada Odbudowy poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego także nie oznacza, że są to te same zadania, które obecnie wykonuje Rada m.st. Warszawy. Istotne znaczenie ma jednak nie to, że Naczelna Rada Odbudowy uchwalała na podstawie art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale to, czy takie uchwały mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Trafnie w tym zakresie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że dopuszczalność skarżenia aktów organów samorządu terytorialnego obejmuje tylko takie organy, które można zakwalifikować do organów samorządu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Będą to organy gmin w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.

Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest dopuszczalnym zaskarżenie uchwał lub zarządzeń w sprawach z zakresu administracji publicznej wydanych przed 27 maja 1990 r. niezależnie od tego, w jakiej strukturze administracji przed ww. datą dany organ funkcjonował.

Art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie tylko do uchwał podjętych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, tj. po dniu 27 maja 1990 r. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1879/15; postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 859/08; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1018/07; postanowienie NSA z dnia 30 października 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2572/95). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje ten kierunek wykładni.

Ograniczanie zakresu zaskarżenia aktów do sądu administracyjnego nie jest rozwiązaniem niedopuszczalnym. Utworzone w 1980 r. sądownictwo administracyjne obejmowało do 1990 r. swoją kompetencją jedynie enumeratywnie wyliczone indywidulane akty administracyjne (decyzje administracyjne). Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 4, poz.

8) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych z powodu ich niezgodności z prawem stosowało się do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte dopiero po wejściu w życie przepisów tworzących to sądownictwo (tzn. po 1 września 1980 r.). Natomiast dopuszczalność skarżenia aktów prawa miejscowego wydanych przez terenowe organy rządowej administracji ogólnej pojawiła się znacznie później, bo dopiero z dniem 1 października 1995 r. poprzez wprowadzenie art. 25a do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Akty lub czynności, które mogą zostać objęte skargą wniesioną na podstawie ww. przepisu dotyczą tylko takich, które łącznie spełniają następujące cechy: akt (czynność) jest podjęty w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Nie są uzasadnione także pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej.

Powołane przepisy (art. 3 § 1 P.p.s.a, art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.) mają charakter przepisów ustrojowych wyznaczających zakres sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej na podstawie kryterium legalności. Nie oznacza to, że przepisy te pozwalają na objęcie kognicją sądu administracyjnego każdego aktu organów wykonujących administrację publiczną. O tym, czy dany akt podlega zaskarżeniu rozstrzygają art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a, art. 4 i art. 5 P.p.s.a. oraz poprzez odesłanie zawarte w art. 3 § 3 P.p.s.a. – przepisy ustaw szczególnych. Żaden z powołanych przepisów nie pozwala na objęcie kontrolą sądu administracyjnego uchwały Naczelnej Rady Odbudowy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nie stanowi przepisu określającego zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP nie jest zasadny z tej przyczyny, że przepis ten zawierający konstytucyjną regulację prawa własności nie mógł być w tej sprawie stosowany, skoro trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za niedopuszczalną skargę skarżącego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 § 2 i art. 32 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustalenia właściwego organu w sprawie i prowadzenia sprawy bez udziału właściwego ze względu na kompetencję przedmiotową organu. Art. 13 § 2 P.p.s.a. określa właściwość miejscową wojewódzkiego sądu administracyjnego i w tej sprawie sądem właściwym był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie zaś z art. 32 P.p.s.a. stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Powołane przepisy nie nakładają na sąd administracyjny obowiązku ustalania właściwego organu w sprawie. To strona skarżąca wnosząc skargę ma obowiązek oznaczenia organu, którego działania, bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania skarga dotyczy (art. 57 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Nie może odnieść zamierzonego skutku żaden z zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Podstawową przesłanką uzasadniającą dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jest ustalenie, że dana sprawa podlega rozpoznaniu przed sądem administracyjnym, a stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Tym samym skoro prawidłowo Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, nie dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, to niedopuszczalnym byłaby kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie oceny naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego związanych z kontrolą treści zaskarżonej uchwały.

W związku z tym nie może podlegać ocenie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 140 K.c. w związku z art. 233 K.c. i art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Tych przepisów Sąd trafnie w tej sprawie nie stosował.

Analogicznie należy ocenić zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów regulujących proces planowania przestrzennego, tj. art. 3 lit. a ustawy o odbudowie Warszawy określający zakres działania Naczelnej Rady Odbudowy obejmujący uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego w związku z następującymi przepisami dekretu i ustaw regulujących planowanie przestrzenne: at. 14 pkt 1 i art. 15 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju; art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym; art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te nie mogły być w tej sprawie stosowane w związku z odrzuceniem samej skargi.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3a ustawy o odbudowie Warszawy w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. R.P. Nr 42, poz. 375) jest niezasadny z tego powodu, że powołane przepisy rozporządzenia dotyczą zniesienia z dniem 26 września 1950 r. Biura Odbudowy Stolicy i przejęcia zakresu czynności tego Biura przez Radę Narodową w m.st. Warszawie, a nie zniesienia Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 34, poz. 200) do kompetencji Rady Warszawy należało uchwalanie wieloletnich programów rozwoju i planów zagospodarowania przestrzennego Warszawy. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola uchwały Rady Warszawy.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) pozostaje bez jakiegokolwiek związku z tą sprawą, ponieważ przepis ten dotyczy stosowania ordynacji wyborczej do rad gmin w przypadku podziału organów wspólnych dla miasta i sąsiadujących z nim gmin lub połączenia gmin przez Radę Ministrów.

Mając powyższe na uwadze należy także stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP w tej sprawie skargi. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta obejmuje także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał w zakresie określonym ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ponadto zaskarżona uchwała nie była ani uchwałą organu samorządu terytorialnego, ani też aktem normatywnym terenowego organu administracji rządowej, to nie można uznać za zasadne naruszenie tego przepisu.

Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżącego, ponieważ jej wniesienie było niedopuszczalne z tego powodu, że zaskarżony akt nie został wydany przez organ samorządu terytorialnego. Akt ten nie został również wydany przez terenowy organ administracji rządowej. Podstawą odrzucenia skargi w tej sprawie powinien być art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ sprawa zaskarżenia uchwały Naczelnej Rady Odbudowy nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a nie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stosownie do którego skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Ta jednak wadliwość nie ma większego znaczenia w tej sprawie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 181 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku. Jak wynika z uchwały składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2/2008/23, art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.