Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 66/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za czynności kontrolne przeprowadzone w sklepie spożywczym w pkt. I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt. II nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, w pkt. III. zasądził od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej M. K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA we Wrocławiu poczynił następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...] Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...] obciążającej skarżącą kwotą 105,00 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w sklepie spożywczym w L., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) i art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 19 iipca 2012 r. M. K. złożyła do PPIS w Kłodzku wniosek o wpis do rejestru zakładów Sklepu Spożywczego w L. W związku z tym w dniu 24 Iipca 2012 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku przeprowadził kontrolę sanitarną w ww. sklepie spożywczym wraz z wypełnieniem arkusza oceny stanu sanitarnego (protokół nr [...]). W czasie kontroli stwierdzono uchybienia sanitarno-higieniczne, w tym:
- - "próg przy wejściu do sklepu za szparą - nie łączy się w sposób szczelny z podłogą zakładu,
- - brak do wglądu umowy lub faktury za wywóz nieczystości płynnych".
Ustalenie stanu faktycznego i stwierdzone uchybienia zostały ujęte w ww. protokole i podpisane bez uwag w dniu 24 Iipca 2012 r. przez właścicielkę sklepu – M. K. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kłodzku dnia 27 lipca 2012r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego znak [...] w sprawie spełnienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz w sprawie obciążenia opłatą za stwierdzone braki i uchybienia w skontrolowanym obiekcie.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, skarżąca pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. wniosła zarzuty do kontroli sanitarnej z dnia 24 lipca 2012 r. podkreślając, iż, cyt.: "nie ma podstaw formalnoprawnych do obciążenia strony kosztami za kontrolę oraz że stwierdzone uchybienia mają charakter mało istotny i nie można ich zaliczyć do znaczących naruszeń, które wpływają na bezpieczeństwo żywności i żywienia". PPIS w Kłodzku odpowiedział stronie pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r., iż brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Dnia [...] sierpnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kłodzku wydał decyzję nr [...] nakładającą na stronę obowiązek udokumentowania sposobu usuwania nieczystości płynnych oraz doprowadzenia do prawidłowego stanu sanitarno-technicznego połączenia podłogi z progiem w sali sprzedaży w terminie do dnia 30 września 2012r., równocześnie wydano decyzję nr [...], obciążającą M. K. kwotą 105,00 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w sklepie spożywczym w L. Pismem z dnia 9 września 2012 r. strona złożyła odwołanie od decyzji obciążającej ją opłatą za czynności kontrolne.
Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kłodzku wydał opisaną wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r.,Nr [...] w oparciu o art. 75 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010, Nr 136, poz. 914) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. nr 36 poz. 203). Zgodnie z art. 75 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.
Rozporządzenie z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz, 656) będące aktem wykonawczym do ww. ustawy (art. 75 ust.
- 4) szczegółowo reguluje zagadnienia opłat i osób obowiązanych do ich ponoszenia za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Również ustawodawstwo europejskie ustala zasady związane z przeprowadzeniem urzędowych kontroli żywności oraz odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym, czyli producentów żywności, dystrybutorów i placówek handlu detalicznego, a to:
- - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 852/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 29.04.2004 r., str. 1),
- - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdz. 3, t. 45, str. 200).
Zgodnie zaś z art. 3 i 4 rozporządzenia WE nr 852/2004 podmioty działające na rynku spożywczym, obowiązane są przestrzegać, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, wymagań higienicznych dotyczących środków spożywczych. Zasada ta potwierdzona została w art. 1 ust. 4 rozporządzenia WE 882/2004, który stanowi, iż wykonywanie urzędowych kontroli żywności nie wyłącza pierwotnej odpowiedzialności sektora spożywczego za bezpieczeństwo żywności, w tym odpowiedzialności cywilnej i prawnej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 28 rozporządzenia 882I2004 w przypadku stwierdzenia niezgodności organ kontroli obciąża opłatami podmiot odpowiadający za stwierdzoną niezgodność.
W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że, nieprawidłowości higieniczno-sanitarne w tym brak umowy na odbiór nieczystości płynnych oraz brak szczelnego połączenia progu z podłogą przy wejściu do sklepu, stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2012 r. (protokół nr [...]) w przedmiotowym sklepie naruszają w ocenie tegoż organu wyżej przywołane przepisy prawa żywnościowego, dlatego też zasadne było wydanie decyzji o obciążeniu strony opłatą za czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono ww. nieprawidłowości.
Wobec zarzutów strony, iż "kontrola sanitarna przeprowadzona w placówce handlowej mieszczącej się w L. w dniu 24.07.2012 r. nie wykazała podstaw do ukarania mandatem karnym i tym samym nie dała podstaw do wystawienia powyższej decyzji", Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu stwierdził, że nie może ich uznać za zasadne. Organ podkreślił, źe skoro w czasie kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku w dniu 24 Iipca 2012 r. (protokół nr [...]) stwierdzono nieprawidłowości stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa żywności i naruszające przepisy prawa żywnościowego, a to: Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 852/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 29.04.2004 r., str. 1), to zgodnie z art. 75 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.
DPWIS we Wrocławiu wskazał przy tym, że decyzja organu i instancji z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...] wydana została częściowo ze źle przytoczoną podstawą prawną, albowiem organ I instancji niezasadnie przywołał w sentencji jak i uzasadnieniu decyzji art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który odnosi się do opłat za kwestionowane środki spożywcze w obrocie, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Nieprawidłowo przywołano również w sentencji decyzji rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 201 Or. w sprawie sposobu ustalania opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności, gdy prawidłowym powinno być rozporządzenie z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656), będące aktem wykonawczym do ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (art. 75 ust. 4). Jednakże organ wskazał, iż z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji przy określaniu wysokości opłat za czynności kontrolne opierał się o przepisy właściwego w sprawie rozporządzenia tj. z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności.
Zdaniem organu odwoławczego, fakt powołania w sentencji decyzji niepełnej podstawy prawnej, chociaż może wskazywać na wadliwość działania organów administracji publicznej, to jednak sam w sobie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że decyzja miała podstawę w innym (niepowołanym w jej sentencji) przepisie. Taka wadliwość decyzji powinna być usunięta w drodze sprostowania, w trybie art. 113 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy orzekł jak wyżej.
W skardze wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie na Jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej stwierdzone podczas w/w kontroli uchybienia nie mają wpływu na stan higieniczno-sanitarny obiektu. Sporna listwa progowa łącząca wykładzinę z progiem nie stanowi żadnego zagrożenia dla zdrowia i higieny, stosuje się ją bardziej w celach estetycznych, natomiast brakującą dokumentację można było dołączyć w każdej chwili, co też nie wpływa na istniejący stan faktyczny.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając skargę za zasadną wskazał, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art.75 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U z 201 Or., Nr 136, poz.914 ze zm.)., zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.
Z brzmienia cyt. wyżej przepisu art.75 ust.1 pkt. 1 ustawy jednoznacznie w ocenie Sądu I instancji wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym ponoszą opłaty, gdy po pierwsze organ stwierdzi niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, a po drugie nastąpi to w ramach urzędowej kontroli żywności.
Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że organ aby móc nałożyć na stronę obowiązek pokrycia przedmiotowych opłat, musi wykazać, iż zaistniały obie w/w przesłanki.
Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organy całkowicie pominęły kwestię charakteru kontroli, która miała miejsce w dniu 24 lipca 2012r., a nadto powołując się jedynie ogólnie na przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1226 ze zm.) oraz rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L 139/1 z 30 kwietnia 2004 r.), stwierdziły jedynie, że wykazane uchybienia w wyniku przeprowadzonej owej kontroli, a to nieprawidłowy stan sanitarno-techniczny progu przy wejściu do sklepu oraz brak udokumentowania sposobu usuwania nieczystości płynnych - stanowią nieprawidłowości higieniczno-sanitarne.
Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż wizyta związana z załatwianiem wniosku o zatwierdzenie zakładu do wprowadzania do obrotu żywności nie jest kontrolą urzędową. Z tego powodu nie mają tu zastosowania zasady ponoszenia opłat za tego rodzaju kontrole, zawarte w art. 75 ustawy z 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2010 r., sygn.akt III SA/Lu 107/10, publ.LEX nr 674860).
W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji zaniechanie organów polegające na nierozważeniu, a tym samym na niewykazaniu, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola była urzędową kontrolą, o której jest mowa w cyt. wyżej art.75 ust.1 ustawy - stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów procedury administracyjnej określonej choćby w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie jest także trafne odwoływanie się organu II instancji do przepisu art.28 rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L 2004.165.1), skoro w przepisie tym jest mowa o obciążaniu opłatami tylko w sytuacji, gdy są to kontrole przekraczające normalne działania kontrolne właściwego organu, a która to okoliczność, choć bardzo istotna umknęła uwadze organu.
Sąd I instancji wskazał, że istotne jest w niniejszej sprawie także i to, że istnieje bezpośrednia zależność pomiędzy ustaleniem uchybień, a które w badanej sprawie znalazły wyraz w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącej udokumentowania sposobu usuwania nieczystości płynnych oraz doprowadzenie do prawidłowego stanu sanitarnego-technicznego połączenia podłogi z progiem w sali sprzedaży, a nałożeniem zaskarżoną decyzją spornej opłaty.
W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji fundamentalne znaczenie ma zapadły w dniu 31 maja 2013 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie sygn.akt IV S.A./Wr 67/13, a która to okoliczność znana jest Sądowi z urzędu. Wyrokiem tym Sąd uchylił opisaną wyżej decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...]. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd w szczególności stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to, m. innymi art. 7, art. 77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego nie można było przyjąć, iż wykazane zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 27 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Skoro z wyżej wywiedzionych przyczyn została uchylona decyzja zobowiązująca do wykonania nałożonych - opisanych wyżej czynności, to nie ma zdaniem Sądu I instancji podstaw do twierdzenia, że w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, a co za tym idzie, odpadły podstawy do zobowiązania do poniesienia opłat. Sąd I instancji zaznaczył, że już z tych przyczyn zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...], muszą zostać uchylone jako naruszające cyt. wyżej przepis art. 75 ust.1 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- - art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i drobnostanu zwierząt, przez przyjęcie, że kontrola przeprowadzona w dniu 24.07.2012 r. jako urzędowa kontrola żywności w zakresie sprawdzenia warunków sanitarno-technicznych w zakładzie obrotu żywnością nie jest kontrolą urzędową,
- - naruszenie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez przyjęcie, ze przepis powyższy nie ma zastosowania do niniejszej sprawy.
Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie oraz nierozpoznanie całego materiału dowodowego.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA we Wrocławiu, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu wskazano, że art. 2 pkt 1 Rozporządzenia NR 882/2004 określa pojęcie kontroli urzędowej, które oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ albo wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Zakres kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2012 r. obejmował urzędową kontrolę żywności w zakresie sprawdzenia warunków sanitarno-technicznych w zakładzie obrotu żywnością - protokół kontroli sanitarnej z dnia 24 lipca 2012 r. Zapisy w powyższym protokole zdaniem skarżącej w sposób jednoznaczny wskazują, że kontrola nie dotyczyła wniosku strony z dnia 19 lipca 2012 r. o wydanie zaświadczenia, a zatem nie była wizytą w celu załatwienia tego wniosku. Kontrola dotyczyła podmiotu działającego na rynku spożywczym od roku 2004 i nie była prowadzona w związku z procedurą zatwierdzania takiego podmiotu, a dotyczyła wydania zaświadczenia potwierdzającego wpisanie zakładu prowadzonego przez stronę do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów PIS w dniu 24.2.2004 r. Decyzje PPIS wskazują, że przedmiotowa kontrola sanitarna została przeprowadzona z urzędu na podstawie art. 4 i 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym sanitarnym przez organy PIS.
Strona przyznała istnienie stwierdzonych przez organ I instancji uchybień sanitarnych, które oceniła jako mało istotne ze względu na bezpieczeństwo żywności. Dowody w sprawie jednoznacznie wskazywały, ze wystąpiły uchybienia naruszające przepisy prawa żywnościowego tj. ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. i o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz rozp. NR 882/2004 w zakładzie żywnościowym prowadzonym przez skarżącą. Zdaniem organu przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zobowiązuje podmiot działający na rynku spożywczym podlegający urzędowym kontrolom organów PIS do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania - z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.
W niniejszej sprawie wynikające ze skargi kasacyjnej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku mimo jego częściowo błędnego uzasadnienia. I tak wbrew stanowisku sądu I instancji nie zachodziły w sprawie żadne wątpliwości co do tego, iż kontrola przeprowadzona przez przedstawiciela powiatowego inspektora sanitarnego w dniu 24 lipca 2012r., w zakresie sprawdzenia warunków sanitarno technicznych jest urzędową kontrolą żywności, o której mowa w art. 75 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Słusznie skarżący kasacyjnie odsyła w tym względzie do definicji zawartej w przepisie art. 2 pkt. 1 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia wykonuje regulacje w nim zawarte.
W świetle art. 2 pkt. 1 rozporządzenia nr 882/2004 kontrola urzędowa oznacza zaś każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym, żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Definicja ta odnosi się do całego procesu produkcji i obrotu żywnością, począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta. Podkreślenia wymaga, że pojęciu kontrola w ujęciu funkcjonalnym nadawane są szczególne nazwy, takie jak inspekcja, lustracja, rewizja, czy wizytacja, z tego względu żadnego znaczenia nie może mieć w sprawie różnicowanie nazw na określanie tej czynności w poszczególnych normach prawnych.
Wobec stwierdzenia w trakcie urzędowej kontroli niezgodności z przepisami prawa żywnościowego podmioty działające na rynku spożywczym zobowiązane są do pokrycia kosztów czynności kontrolnych. Regulacje zawarte w rozporządzeniu (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt pozostawiły swobodę państwu członkowskim w ustalaniu opłat i należności w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych. Regułę tę potwierdzono zarówno w motywie 32 preambuły jak i w normach zawartych w art. 27 i 28 rozporządzenia, odnosząc ją do wszelkich kontroli o charakterze urzędowym. Przy czym ostatnio wymieniona norma dotyczy wyłącznie wydatków wynikających z dodatkowych kontroli urzędowych, przekraczających normalne działania właściwego organu.
O dopuszczalności opłat i należności za pozostałe kontrole stanowi art. 27 rozporządzenia. Powyższe regulacje czynią niemożliwym przyjęcie, iż prawo wspólnotowe zezwala na obciążenie opłatami i należnościami wyłącznie za kontrole dokonywane poza normalnymi działaniami właściwych organów.
W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie niezgodności z przepisami prawa żywnościowego było przedmiotem decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012r.
Jak słusznie wywiódł kontrolowany sąd wobec uchylenia ich wyrokiem z dnia 31 maja 2013r., wydanym przez WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. Akt IV SA/Wr 67/13 odpadła jedna z przesłanek decyzji wydawanej na podstawie art. 75 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmiotów działających na rynku spożywczym.
W tej sytuacji brak było podstaw do obciążenia M. K. kwotą 105 zł. i dlatego wyrok sądu I instancji uchylający decyzje obu instancji uznać należało za prawidłowy.
Za niezasadny uznać należało w tej sytuacji również zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 133§1 p.p.s.a. w związku z art. 141 §4 p.p.s.a poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz nierozpoznanie całego materiału dowodowego.
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w myśl art. 133§1 p.p.s.a. oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, tyle że z przyjęciem odmiennej oceny niż tego oczekuje strona. Oznacza to że przyjęcie odmiennej oceny przez sąd nie może być kwestionowane w trybie tego przepisu. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pomija żadnego z koniecznych w świetle art. 141 §1 p.p.s.a. elementów. Obejmuje swą oceną zarówno poczynione przez organ ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne. Odmienna ocena materiału dowodowego nie może być kwestionowana w trybie tej normy.
Mając powyższe na względzie na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Sygn. akt II OSIC 2303/13
Sygn. akt II OSIC 2303/13 6 6
Sygn. aktll OSK 2303/13 4
Sygn. aktll OSK 2303/13
Sygn. aktll OSK 2303/13
Sygn. aktll OSK 2303/13 7