Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 411/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S.A. z siedzibą w N. uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] lipca 2012 r. spółka M. S.A. wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wydanie zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Przedmiotowy wniosek dotyczył wydania zezwolenia na: odzysk odpadów w procesie R14 w ramach rekultywacji zamkniętej Kwatery I składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest przy ul. G. [...] w W., zlokalizowanej na działce nr [...] obręb nr [...] P., gmina W. oraz prowadzenie odzysku odpadów o kodach ex 17 05 03* (Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi) w procesie Rł4 na terenie działek o nr: [...],[...],[...] obręb nr [...] P., gmina W. Decyzją z [...] października 2012 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego częściowo przychylił się do wniosku Spółki, jednocześnie w pkt IV decyzji odmówił wydania zezwolenia na odzysk odpadów w procesie R14 do wykonania warstwy izolacyjnej w ramach rekultywacji zamkniętej Kwatery I składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest przy ul. G. [...] w W., zlokalizowanej na działce nr [...] obręb nr [...] P., gmina W. oraz w pkt V odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów o kodach ex 17 05 03* (Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi) w procesie R14 na terenie działek o nr [...],[...],[...] obręb nr [...] P., gmina W. Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w pkt V w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działając w oparciu o obowiązujący stan prawny wystąpił do Prezydenta Miasta Wałbrzycha, jako organu właściwego miejscowo, o wypowiedzenie się w przedmiocie zgodności planowanej działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Mając na uwadze stanowisko Prezydenta Miasta Wałbrzycha, wyrażone w postanowieniu z [...] września 2012 r. znak: [...] oraz uchwałę numer [...] Rady Miejskiej Wałbrzycha z [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego (zwanej dalej: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.
Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm. - zwana dalej "ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r."), organ I instancji odmówił Spółce wydania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów o kodach ex 17 05 03** (Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi), w procesie R14 na terenie działek o nr: [...],[...], [...] obręb nr [...] P., gmina W. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej jej rozstrzygnięcia oznaczonej jako punkt V i wydanie decyzji zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego w tej części poprzez wydanie zezwolenia na odzysk odpadów o kodach: ex 17 05 03* (Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi) w procesie R 14, na terenie działek o nr: [...],[...],[...] obręb nr [...] P., gmina W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Przyczyną, która legła u podstaw odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów o kodach: ex 17 05 03* (Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi) w procesie R 14, na terenie działek o nr: [...],[...],[...] obręb nr [...] P., gmina W. było ustalenie przez Marszalka Województwa Dolnośląskiego niezgodności zamierzenia z treścią Uchwały nr [...] Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy M. w W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], Minister Środowiska działając w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie z uwagi na fakt, że przywołana powyżej uchwała była przedmiotem postępowania sądowego toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/WR 169/12, którym stwierdzono nieważność tej uchwały.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK/221/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, a zawieszone uprzednio postępowanie zostało podjęte przez Ministra Środowiska.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodził, że w toku postępowania, tj. w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z dnia 8 stycznia 2013, poz. 2). Zgodnie z art. 252 tej ustawy, traci moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach, której przepisy regulowały kwestie udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów w procesie R 14.
Organ wskazał, że nowa ustawa o odpadach zawiera regulacje w zakresie udzielania zezwoleń na przetwarzanie odpadów, przy czym zakres merytoryczny dotyczący kwestii związanych z przetwarzaniem odpadów uległ zmianom. Organ przywołał okoliczność, że w zakresie przetwarzania - odzysku odpadów - ustawodawca w art. 42 ust. 2 tej ustawy w kwestii wniosku o wydanie zezwolenia odnosi się do konieczności podania procesu zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy, a załącznik ten nie zawiera dotychczasowego procesu odzysku R-14.
Organ podkreślił, że ustawodawca nie uregulował kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy) co oznacza, że należy stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 10 maja 2004 r. organ przyjął, że w sytuacji braku przepisów przejściowych zastosowanie mają przepisy obowiązujące w czasie podejmowania czynności. Brak wyraźnego uregulowania przez ustawodawcę kwestii intertemporalnej oznacza - w ocenie organu - że kwestia ta jest rozstrzygnięta przez bezpośrednie stosowanie nowej ustawy, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowopowstających i tych, które trwają w momencie wejścia w życie ustawy, ale zostały nawiązane wcześniej.
Biorąc pod uwagę istotną trwałą przeszkodę uniemożliwiającą ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, która wystąpiła na etapie postępowania odwoławczego stwierdzono, że niemożliwym jest wydanie decyzji merytorycznej.
W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze M. S.A. z siedzibą w N. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 222 ustawy o odpadach, poprzez jego nieuwzględnienie w toku rozpatrywania odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego umorzenia postępowania,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte ustalenie, iż nastąpiła istotna trwała przeszkoda uniemożliwiająca ukształtowanie stosunku materialno-prawnego, która wystąpiła na etapie postępowania odwoławczego, co w konsekwencji spowodowało umorzenie postępowania, podczas gdy, zmiana stanu prawnego nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec zmiany przepisów prawnych, podczas gdy sam fakt wejścia w życie nowej ustawy, w miejsce aktu uchylonego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ II instancji wypaczył sens powołanej zasady ciągłości postępowania administracyjnego, stwierdzając brak możliwości kontynuowania postępowania, podczas gdy zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy administracyjnej, uzasadniająca kontynuację postępowania administracyjnego.
Rozważając kwestię tożsamości elementów podmiotowych i przedmiotowych analizowanej sprawy administracyjnej Spółka wskazała, że tożsamość elementów podmiotowych nie budzi żadnych wątpliwości, nie jest także podważana przez organ II instancji. Wedle aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach, kompetentne organy w przedmiotowej sprawie to marszałek województwa, starosta oraz regionalny dyrektor ochrony środowiska (por. art. 41 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.). Również poprzednio obowiązująca ustawa o odpadach wskazywała na właściwość tych organów (art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.). Ponadto w dalszym ciągu, z wnioskiem powinien wystąpić posiadacz odpadów.
Wypowiadając się w kwestii tożsamości elementów przedmiotowych, strona wywodziła, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, postępowanie prowadzone było w sprawie zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.). Obecnie obowiązujący art. 42 ust. 2 normuje postępowanie dotyczące zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Również forma rozstrzygnięcia jest tożsama, albowiem zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.).
Odnosząc się natomiast do kwestii wniosku o wydanie zezwolenia strona wskazała, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., zezwolenie było udzielane na wniosek, który powinien zawierać między innymi szczegółowy opis stosowanych metod odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym wskazanie procesu odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie z załącznikami 5 lub 6 do ustawy oraz opis procesu technologicznego. Zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r., wskazanie właściwego procesu odzysku powinno być również uwzględnione w wydanym przez organ zezwoleniu. Spółka zwróciła uwagę, że w powołanym załączniku nr 5, wśród procesów odzysku wymieniono między innymi wnioskowany przez skarżącą proces R14, za pomocą którego określone zostały "Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części".
Natomiast w art. 42 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. wśród niezbędnych elementów wniosku o wydanie zezwolenia wskazano na konieczność uwzględnienia szczegółowego opisu stosowanej metody lub metod przetwarzania odpadów, w tym wskazanie procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy (...). Wspomniany załącznik nr 1 zawiera niewyczerpujący wykaz procesów odzysku oznaczonych kolejno symbolami Rl- R13. A zatem, zestawiając treść dopuszczalnych metod odzysku, dostrzec można różnicę związaną z pominięciem w nowej ustawie o odpadach procesu odzysku R14 (o który wnioskowała skarżąca). Na tle powstałej rozbieżności, organ II instancji wysnuł – w ocenie strony - całkowicie nietrafną konkluzję, zgodnie z którą, powyższe stanowi o konieczności umorzenia postępowania w toczącej się na podstawie wcześniejszych przepisów sprawie, o udzielenie zezwolenia na odzysk odpadów w procesie R14.
Spółka zaakcentowała, że organ pominął regulację zawartą w art. 222 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. wskazującym, iż "Określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3, R5, R11 i R12, określonymi w załączniku nr 1 do niniejszej ustawy". Podniosła również, że z uwag zamieszczonych w uzasadnieniu projektu nowej ustawy o odpadach wynika, że zamierzona przez ustawodawcę rezygnacja z dotychczasowego oznaczenia procesu odzysku R14 ma charakter nomenklaturowy, polegający na wprowadzeniu nowego sposobu klasyfikowania procesów R14 i R15 w ramach dotychczasowych oznaczeń procesów R3, R5, R11 i R12.
Spółka stwierdziła, że Minister Środowiska zobowiązany był rozstrzygnąć, czy wnioskowane przez skarżącą zezwolenie na odzysk odpadów o kodach ex 17 05 03* (Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi), należy w obecnym stanie prawnym prawidłowo kwalifikować w ramach procesu R3 (Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane, jako rozpuszczalniki w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania]), R5 (Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych), R11 (Wykorzystywanie odpadów uzyskanych w wyniku któregokolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R10), czy też R12 (Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rl 1).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 411/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że poddana kontroli Sądu decyzja nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa.
W sprawie, zdaniem Sądu, bezsporne są okoliczności faktyczne w kontekście wskazywanych przez organ administracji przesłanek umorzenia postępowania. Różnica poglądów stron postępowania sądowego i istota sporu sprowadza się do kwestii, czy wejście w życie ustawy o odpadach z 2012 roku mogło stanowić przesłankę umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek Spółki w przedmiocie procesu odzysku R14.
Zdaniem Sądu, fakt samego wejścia w życie nowej ustawy, regulującej określoną problematykę w miejsce aktu uchylonego, nie może mieć istotnego znaczenia w kontekście zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Wejście w życie nowego aktu może powodować w określonych, normowanych nim dziedzinach, daleko idące zmiany, w innych zaś, istotowo, dotychczasowe rozwiązania mogą pozostać identyczne. W kontekście toczących się postępowań nie ma znaczenia fakt wejścia w życie nowej ustawy, lecz - analogicznie do przypadku nowelizacji obowiązującego aktu - ewentualna istotna z punktu widzenia przedmiotu orzekania, zmiana prawa, co do meritum. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w wyniku dokonanych zmian (w danym przypadku w następstwie wejścia w życie nowej ustawy a nie nowelizacji dotychczasowej) prawodawca nie przewiduje już procesu odzysku R14 (o który wnioskowała skarżąca). Rozważenia wymaga więc, czy dokonana zmiana ma tego rodzaju skutki, że nie można już uznać, aby postępowanie wszczęte wnioskiem pod rządami dawnej regulacji nie mogło być kontynuowane z uwagi na brak przedmiotu orzekania.
Według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. Przykładowo w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08 wskazał, że, w braku regulacji intertemporalnej należy przyjąć, że ustawodawca opowiedział się za bezpośrednim działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej.
Taka sytuacja, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem kluczową rolę w kontekście oceny bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na wniosek strony ma brzmienie art. 222 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, który przesądza, że "Określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3, R5, R11 i R12, określonymi w załączniku nr 1 do niniejszej ustawy". W związku z tak sformułowanym przepisem w załączniku nr 5 "Procesy odzysku" do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach symbolami R14 i R15 oznaczono:
- – R14 Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części.
- – R15 Przetwarzanie odpadów w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu.
Określenie "inne" w R14 oznaczało działania inne niż procesy wymienione w pozycjach R1-R13.
W załączniku nr 1 "Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku" do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpowiednie procesy oznaczają:
- – R3 Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane, jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania), co zgodnie z oznaczeniem ** obejmuje również zgazowanie i pirolizę z wykorzystaniem tych składników jako odczynników chemicznych.
- – R5 Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, co zgodnie z oznaczeniem *** obejmuje również oczyszczanie gruntu prowadzące do odzysku gruntu i recykling nieorganicznych materiałów budowlanych.
- – R11 Wykorzystywanie odpadów uzyskanych w wyniku któregokolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R10.
- – R12 Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11, co zgodnie z oznaczeniem **** może, jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, obejmować procesy wstępne, poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycjach R1-R11.
W istocie – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, a pogląd ten Sąd podzielił - zmiana polega jedynie na większym zróżnicowaniu kodów R (tak - Wojciech Radecki, Komentarz do art. 222 ustawy o odpadach, Lex).
Badając, czy uchylony przepis może być nadal stosowany i tym samym zachowuje moc obowiązującą, należy kierować się treścią miarodajnej normy międzyczasowej (intertemporalnej). Normę taką uwzględnić należy także wtedy, gdy nowy przepis zmienia w całości lub części tekst przepisu wcześniejszego, powodując w ten sposób nadanie odmiennej treści wyrażonej w nim normie prawnej (wyrok TK z dnia 31 stycznia 1999 r., sygn. akt P 4/99). Należy zatem przyjąć, że art. 222 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w przytoczonym wyżej brzmieniu odzwierciedla wolę ustawodawcy do kontynuacji opisanych stosunków prawnych dotyczących procesów odzysku. Okoliczność zmiany nazewnictwa w przedmiocie dopuszczalnego procesu odzysku, nie uniemożliwiała organowi II instancji dalszego prowadzenia postępowania.
W konsekwencji za nietrafny należy uznać wywód organu co do istnienia prawnej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego w postaci wejścia w życie nowej ustawy o odpadach. Sam fakt obowiązywania nowej ustawy, wobec istnienia przywołanego przepisu intertemporalnego, nie oznacza dezaktualizacji znaczenia prawnego złożonego wniosku przez stronę, w której organ upatruje podstawy do umorzenia postępowania.
Wobec jasnego brzmienia przepisu przejściowego posiłkowo jedynie wypada odwołać się do zasad intertemporalnych wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniach z: 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92 i z 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96 oraz 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00 Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że zmiana obowiązującego prawa, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, powinna być dokonywana zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniej vacatio legis. Sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją winna być poddana takim przepisom przejściowym, by mogły mieć one czas na dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji w przeświadczeniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nakazuje ustawodawcy należyte zabezpieczenie "interesów w toku", a zwłaszcza należytą realizację uprawnień nabytych na podstawie poprzednich przepisów.
Również w orzecznictwie NSA podkreśla się, że swoboda ustawodawcy przy stanowieniu reguł intertemporalnych jest względna, co oznacza, że w każdej sytuacji zmiany przepisów prawa ustawodawca musi brać pod uwagę sytuację prawną podmiotów, dla których ta zmiana może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a przed zmianą prawa nie doczekały się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy administracji postępowania administracyjnego i wydawania nieprawidłowych decyzji (por. m.in. wyroki NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1341/07 oraz z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, a także uchwały NSA z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 oraz z 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, jak również wyrok NSA z 26 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1131/02 z glosą E. Łętowskiej).
Przytoczone wyżej kryteria działania ustawodawcy w ocenie Sądu można traktować, jako wyznaczniki interpretacyjne przepisów intertemporalnych.
Ponadto na aprobatę zasługują twierdzenia skarżącej Spółki (będące wskazaniem na prawidłowość uznania ciągłości stosunku prawnego, niezależnie od wejścia w życie nowej ustawy o odpadach) o tożsamości zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych wniosku złożonego w rozpatrywanej sprawie.
W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, postępowanie prowadzone było w sprawie zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (por. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.). Obecnie obowiązujący art. 42 ust. 2 normuje postępowanie dotyczące zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. A zatem w dalszym ciągu przedmiot sprawy pozostaje tożsamy. Również forma rozstrzygnięcia jest tożsama, albowiem zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji (por. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.).
Ponadto tożsamość elementów podmiotowych świadczy o możliwości kontynuacji stosunków prawnych.
Rację ma również, zdaniem Sądu, skarżąca Spółka twierdząc, że przy rozpatrywaniu jej odwołania Minister Środowiska zobowiązany był dokonać ponownej kwalifikacji jej wniosku, przy uwzględnieniu zmienionego załącznika nr 1 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. Powinien był on zatem rozstrzygnąć (ewentualnie stosując instytucję wezwania skarżącej o doprecyzowanie wniosku na podstawie art. 50 § 1 k.p.a.) czy wnioskowane przez skarżącą zezwolenie na odzysk odpadów o kodach ex 17 05 03* (Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi), należy w obecnym stanie prawnym prawidłowo kwalifikować w ramach procesu R3 (Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki Iw tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania]), R5 (Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych), R11 (Wykorzystywanie odpadów uzyskanych w wyniku któregokolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R10), czy też R12 (Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rl 1).
Wobec powyższego, z uwagi na możliwą do wywiedzenia ciągłość sprawy administracyjnej zarówno pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak również ex lege jednoznaczne uregulowanie, iż określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3, R5, R11 i R12, nie występowały przesłanki, które uniemożliwiałyby kontynuowanie dotychczasowego postępowania. Zdaniem Sądu, za chybione i pozbawione podstaw należy uznać rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie, gdyż nie odpadł przedmiot postępowania zarówno pod względem tożsamości podmiotowej, jak i przedmiotowej, a powołany przepis intertemporalny umożliwiał kontynuowanie postępowania.
Sąd wskazał, że orzekając ponownie w sprawie, organ administracji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku ewentualnie stosując instytucję wezwania skarżącej o doprecyzowanie wniosku na podstawie art. 50 § 1 K.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Środowiska podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 105 § 1, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 232 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach a także art. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawarcie w ocenie prawnej i wskazaniach, co do dalszego postępowania, że Minister Środowiska może wydać decyzję merytoryczną na podstawie nowej podstawy prawnej zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w stosunku do części zezwolenia na odzysk odpadów wydanego przez organ I instancji na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach doprowadzając w ten sposób do powstania decyzji, której istnienia nie przewidują przepisy prawa, to jest zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które jednocześnie jest w części zezwoleniem na odzysk, które zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach może być ważne tylko przez dwa lata od wejścia w życie tej ustawy, podczas gdy jedynym sposobem załatwienia sprawy w związku z wniesionym odwołaniem, wobec wejścia w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która nie przewiduje wydawania zezwolenia na odzysk odpadów, było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie oraz pozostawienie w obrocie prawnym korzystnego dla Spółki rozstrzygnięcia organu I instancji w pozostałej części.
Nadto Minister podniósł zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 1 oraz art. 232 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach we wskazanym zakresie poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym może istnieć decyzja administracyjna, która będzie zawierała w części rozstrzygnięcia właściwe dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a w części zezwolenia na odzysk odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S.A. z siedzibą w N. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.
Zmiana przepisów prawa w toku postępowania administracyjnego może skutkować koniecznością jego uchylenia, gdy jest to zmiana, która wprowadza istotne zmiany w stosunku do wcześniej istniejących uregulowań np. gdy wprowadzane są dodatkowe wymogi, by strona postępowania mogła uzyskać uprawnienie. W takim przypadku przestaje istnieć dotychczasowy przedmiot postępowania i postępowanie takie należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Strona postępowania może natomiast wystąpić z nowym wnioskiem, który rozpoznawany będzie w oparciu o nowe przepisy.
Zgodnie z treścią art. 222 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3, R5, R11 i R12, określonymi w załączniku nr 1 do niniejszej ustawy. Zmiana w nowej ustawie procesu odzysku nie mogła być, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, uznana za zmianę istotną, która uniemożliwiałaby kontynuowanie postępowania. Wnioskodawca we wniosku wskazał, że występuje o wydanie pozwolenia na prowadzenie odzysku odpadów w procesie odzysku R14 oraz opisał, na czym odzysk ten miałby polegać. Rola organu administracji w związku z wejściem w życie nowej ustawy sprowadzałby się więc tylko do odpowiedniego zakwalifikowania wniosku w świetle przepisów nowej ustawy i dokonania oceny, czy w świetle tych nowych przepisów wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie jednak Minister Środowiska zwrócił uwagę na fakt, że Sąd I instancji rozstrzygając o tym, czy przedmiot postępowania nie uległ zmianie, nie wziął pod uwagę treści art. 232 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Art. 232 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych stają się odpowiednio zezwoleniami na zbieranie odpadów i zezwoleniami na przetwarzanie odpadów, w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy. Natomiast z ust. 2 art. 232 tejże ustawy wynika, że zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Podzielić należy zatem pogląd Ministra Środowiska, że z ww. przepisów wynika, iż ustawodawca uznał, że zezwolenia wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 j.t. ze zm.) są zezwoleniami odmiennymi od tych zezwoleń, które wydawane są na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Świadczy o tym fakt ograniczenia obowiązywania w czasie zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Skoro ustawodawca dokonał rozróżnienia pomiędzy zezwoleniami wydanymi na podstawie ww. ustaw, to uznać należy, że postępowanie o wydanie zezwolenia na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ma inny przedmiot niż postępowanie o wydanie zezwolenia na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W konsekwencji stwierdzić należy, że Minister Środowiska działając, jako organ odwoławczy zasadnie uchylił pkt V decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem. Na etapie postępowania odwoławczego doszło bowiem do zmiany przedmiotu postępowania. Postępowanie to nie mogło być już kontynuowane i nie mogło zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku o wydanie zezwolenia w zakresie opisanym w punkcie V decyzji organu I instancji.
Żądanie strony postępowania o wydanie pozwolenia, w zakresie opisanym w punkcie V decyzji organu I instancji, może być rozpoznane dopiero po złożeniu nowego wniosku, który zostanie oceniony w nowym postępowaniu na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.