Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 107/15 oddalił skargę M.Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Rada Miasta Gdańska w dniu [...] stycznia 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olszynka rejon ulicy M. i ulicy Z. w mieście Gdańsku.

M.Ł., właścicielka działek nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym, wystąpiła do Rady Miasta Gdańska z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, żądając usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającego na zaplanowaniu na jej gruntach obszaru [...], przeznaczonego pod ogródki działkowe. W wezwaniu wyjaśniła, że w planie utworzono obszar [...] przeznaczony na powiększenie istniejących ogrodów działkowych. Obszar ten objął grunty prywatne, w tym grunt skarżącej, a jedynym podmiotem, który mógłby zrealizować cel zawarty w planie jest Polski Związek Działkowców, który nie ma żadnych praw do tego gruntu. Przeznaczenie gruntu na ten cel nie jest również przeznaczeniem na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Rada Miasta Gdańska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

[...] wniosła następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powołaną uchwałę Rady Miasta Gdańska, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżąca stwierdziła, że jest właścicielką działek nr ew. [...] i nr ew. [...], które w kwestionowanym planie znalazły się w obszarze [...] (działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części).

Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasad wynikających z: art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji - poprzez zaplanowanie na prywatnych gruntach osób fizycznych funkcji ogródków działkowych; art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez włączenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej do obszaru oznaczonego jako R/ZD w sytuacji, gdy z treści planu wynika, że funkcja ogródków działkowych na tym terenie jest wyłączona i tym samym brak linii rozgraniczającej terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez wprowadzenie do planowania obszarów o rzekomej funkcji mieszanej R/ZD, gdy w istocie rzeczy całość uregulowania dla obszaru o nr [...] dotyczy wyłącznie funkcji ogrodów działkowych; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak określenia rodzajów zabudowy dla obszarów rolniczych; art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez zaplanowanie terenów określonych jako R/ZD wokół terenu o charakterze przemysłowo – usługowym; art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosków skarżącej, co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie wywodząc, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu powołanego planu. Rada wskazała, że z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, iż działka nr [...] znajduje się poza granicami obszaru [...] i objęta jest w całości strefą mieszkalną - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zawierający teren mieszkaniowy MN21 i teren usługowy U33 (025-M/U31). Z kolei, zgodnie z § 30 ust. 3 w zw. z ust. 17 pkt 2 zaskarżonej uchwały, teren działki nr [...] został wyłączony spod funkcji ogrodów działkowych, co nastąpiło na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącej, która domagała się, aby na tej działce pozostawić funkcję rolniczą. Funkcja mieszana dla obszaru [...] została wprowadzona, aby przedmiotowy obszar mógł być użytkowany w sposób dotychczasowy (rolniczo), jak również z przeznaczeniem pod ogrody działkowe.

Uregulowania zapisane w treści opisowej planu dla obszaru [...] dotyczą zaś nie tylko wykorzystania tego terenu na cele rodzinnych ogródków działkowych. To, że dla funkcji rolniczej nie przewidziano zabudowy nie oznacza, że nie może tam funkcjonować istniejąca już zabudowa, która nie jest objęta odrębną strefą. Zakaz zabudowy dla funkcji rolniczej jest odwzorowaniem zaś stanu istniejącego i uwarunkowań infrastrukturalnych terenu. Cały obszar planu znajduje się bowiem w strefie przeddepresyjnej i depresyjnej, zbudowanej z gruntów słabonośnych, z wysokim poziomem wód gruntowych, regulowanym mechanicznie poprzez pompownię [...].

Ponadto, ograniczenia w formach zabudowy wynikają z objęcia tego terenu strefą ochrony ekspozycji historycznego Śródmieścia, a sąsiedztwo terenu przemysłowo-usługowego, obecnie istniejącego i doskonale funkcjonującego, dla terenów rolniczych i ogródków działkowych, jest naturalne i dopuszczalne. Rada podkreśliła też, że w ramach przysługującego władztwa planistycznego gmina może planować na określonych obszarach strefy mieszane, a takie łączenie funkcji daje większe spektrum rozwojowe dla terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 335/12: 1. oddalił skargę M.Ł. odnośnie do stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], w zakresie dotyczącym stanowiących własności skarżącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] oraz [...]. odrzucił skargę M.Ł. w pozostałym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez M.Ł., wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 335/12 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd drugiej instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wadliwie przyjął, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez M.Ł. do Rady Miasta Gdańska obejmowało tylko treść § 30 ust. 3 uchwały planistycznej. Zauważył, że w wezwaniu tym skarżąca w żadnym miejscu nie określiła, aby jego treścią objąć wyłącznie część uchwały. Przeciwnie, jej pełnomocnik w wezwaniu tym domagał się uchylenia uchwały, bez ograniczenia zakresu tego uchylenia, co zasadnie wyeksponowano w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął zatem, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa M.Ł. objęła wyłącznie § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego M.Ł. spełniła, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 52 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymogi formalne zaskarżenia uchwały Rady Miasta Gdańska w całości. Wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, określiła przedmiot tego wezwania, wezwanie było bezskuteczne, skoro organ wzywany nie udzielił jej żadnej odpowiedzi na wezwanie.

Sąd drugiej instancji nie podzielił także stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Miasta Gdańska przez M.Ł., a skargą istnieje rozbieżność, co do zakresu obu tych pism. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że argumentacja, co do naruszenia prawa, zawarta w wezwaniu do jego usunięcia, wyznaczyła zakres tego wezwania. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w nieuprawniony sposób przyjął, iż zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 7 marca 2012 r., został ograniczony do treści § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w świetle treści uzasadnienia tego wezwania. Sąd drugiej instancji zwrócił też uwagę, że zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej odrzucenia skargi M.Ł. prowadziłoby w istocie do ograniczenia prawa do sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że nietrafne było odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się następnie do zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w zakresie, w jakim zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę M.Ł., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie oddalenia skargi w odniesieniu do § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały wadliwie odwołuje się do argumentacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto zawiera wewnętrzne sprzeczności.

Sąd drugiej instancji jako prawidłowe ocenił ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odnośnie do przeznaczenia działki nr ew. [...], położonej w konturze [...]. Zakwestionował jednak, zawarty na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, następujący wywód: "Zatem na działce tej przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa albo usługowa lub zabudowa o funkcji mieszkalnej mieszkaniowo-usługowej. Ustalenia planistyczne nie naruszają zatem interesu skarżącej przez wprowadzenie na tym obszarze funkcji ogródków działkowych". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przywołane twierdzenie jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ na terenie objętym konturem [...], jak zresztą wynika z ustaleń zawartych w § 31 planu miejscowego oraz rysunku planu, nie przewiduje się terenów ogródków działkowych.

Ponadto, skoro Sąd pierwszej instancji ograniczył się w sentencji do oddalenia skargi wyłącznie w odniesieniu do § 30 ust. 3 uchwały, zaś w pozostałym zakresie skargę odrzucił, to nie mógł czynić wywodów odnośnie do braku naruszenia interesu prawnego skarżącej przez uregulowania zaskarżonej uchwały, gdy chodzi o przeznaczenie działki nr [...], położonej w konturze [...], skoro ustalenia odnoszące się do powyższego konturu zawarto w § 31 planu. W tym zaś zakresie Sąd nie wyrokował.

Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że w powyższym zakresie uzasadnienie wyroku pozostaje w sprzeczności z sentencją. W samej zaś sentencji, w jej pkt 1, zawarto sprzeczność z ustaleniami faktycznymi – skoro działka nr [...] znajduje się w konturze oznaczonym symbolem [...], dla którego ustalenia zawarto w § 31 planu, to w odniesieniu do tej działki nie ma zastosowania przepis § 31 planu odnoszący się do konturu [...].

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł wewnętrzną sprzeczność wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 335/12 także w wywodach Sądu pierwszej instancji dotyczących przeznaczenia działki nr [...]. Zakwestionował, zawarte na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, twierdzenie, że "interes skarżącej nie został także naruszony ustaleniami planu wprowadzającymi funkcje ogródków działkowych na obszarze działki nr [...]. Z unormowań planu - § 30 ust. 17 pkt 2 -wynika bowiem, że na tym terenie nie jest przewidziana funkcja ogrodów działkowych. Zapis planu stanowi bowiem, że wyklucza się funkcję ogrodów działkowych na działce nr [...]". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stwierdzenia w tym fragmencie są przeciwstawne i nie sposób dociec, które z nich Sąd a quo uznaje za prawdziwe – czy ustalenia planu wprowadzające funkcję ogrodów działkowych na obszarze działki nr [...], czy też tę funkcję wykluczające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone wewnętrzne sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzasadniały zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Następnie, jako nietrafne Sąd drugiej instancji ocenił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego M.Ł., skoro co do działki nr ew. [...] wykluczono funkcję ogrodów działkowych. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w judykaturze wskazuje się, iż do naruszenia interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego dochodzi zarówno wtedy, gdy przeznaczenie nieruchomości ulega zmianie, jak również wtedy, gdy rada gminy, wbrew żądaniom właściciela nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Ten ma bowiem prawo oczekiwać, że w wyniku zmiany planu dojdzie do uwzględnienia jego żądań.

Sąd drugiej instancji dodał, że nawet gdyby przyjąć, iż samo pozostawienie działki w dotychczasowym przeznaczeniu samo przez się nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości, to i tak do naruszenia tego interesu z reguły dochodzi, ze względu na zmiany przeznaczenia innych gruntów, w rozpoznawanej sprawie zmiany w układzie komunikacyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, koncentrując się na wykazaniu dopuszczalności przeznaczenia terenów, które umożliwiają zadania o różnych funkcjach, pod warunkiem braku ich wykluczania się wzajemnego, eksponując przy tym treść § 30 ust. 17 pkt 2 zaskarżonej uchwały, pominął inne kwestie, które w formie zarzutów zostały w skardze podniesione. Sąd drugiej instancji zauważył, że M.Ł. zarzucała m. in.: pozorność wyłączenia funkcji ogrodów działkowych w odniesieniu do jej działki, naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku określenia rodzaju zabudowy dla obszarów rolniczych, naruszenie zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaplanowaniu terenu R/ZD wokół terenu o charakterze przemysłowo-usługowym oraz naruszenie powyższych przepisów polegające na nieuwzględnieniu wniosków skarżącej, co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tych kwestii sąd pierwszej instancji w istocie się nie odniósł, co oznacza, że naruszył art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie zwrócono uwagę chociażby na to, że uchwała ogranicza możliwości użytkowania nieruchomości skarżącej i jej zabudowę. W tym aspekcie umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji unormowanie zawarte w § 30 ust. 17 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wedle którego wśród szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu zawarto sformułowanie: "zakaz zabudowy z zastrzeżeniem § 3 ust. 6 pkt 3, oraz ust. 5 i 7". Sięgnięcie do treści § 3 ust. 6 pkt 6 planu wskazuje, że chodzi o dopuszczenie zabudowy na terenach ZD – terenów ogrodów działkowych w formie altan oraz obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2.

Regulacja zawarta w § 30 ust. 5 planu odnosi się do działki nr 299, zaś ust. 7 nawiązuje do rodzaju zabudowy dopuszczonej w § 3 ust. 6 pkt 3 uchwały. Przy wykluczeniu funkcji ogrodów działkowych na działce skarżącej o nr [...], takie unormowanie planistyczne prowadzi do wniosku, że wykluczona byłaby na niej jakakolwiek zabudowa, także służąca chociażby celom rolniczym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji unormowanie odnoszące się do przeznaczenia terenu [...], zawarte w § 30 ust. 4 planu: "Funkcje wyłączone: nie ustala się". Sąd przytaczając treść § 30 ust. 17 pkt 2 planu, w którym "wyklucza się funkcje ogrodów działkowych na działce nr 562/7", nie roztrząsał wzajemnego stosunku obu tych przepisów.

Przywołane okoliczności doprowadziły Sąd drugiej instancji do konstatacji, że zaskarżony wyrok naruszył art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 107/15 oddalił skargę M.Ł.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga M.Ł. spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej rozpoznania. Ustalił również, że skarżąca wykazała, iż ustalenia kontrolowanego planu naruszają jej interes prawny. Skarżąca jest bowiem właścicielką działek nr ew. [...] i nr ew. [...], które położone są na terenie objętym ustaleniami tego planu. Sąd uznał jednak, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obowiązek jej uwzględnienia powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie do takiego naruszenia natomiast nie doszło.

Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa poprzez ustalenia planu dotyczące działki skarżącej o nr ew. [...]. Wyjaśnił w pierwszej kolejności, że wbrew twierdzeniom skarżącej, działka ta nie znajduje się w żadnej części na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], stąd też nie mają do niej w ogóle zastosowania ustalenia przewidziane w planie dla terenu [...]. Ze złożonego na żądanie Sądu wraz z pismem z dnia 29 października 2012 r. odpisu z planu, a także rysunku planu złożonego na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r., wynika w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że działka nr [...] w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Ustalenia dotyczące karty terenu [...], zawarte są w § 31 uchwały. Wynika z nich przeznaczenie terenu: M/U31 teren zabudowy mieszkaniowo- usługowej, zawierający teren mieszkaniowy MN21 i usługowy U33. Skarżąca nie sformułowała żadnych konkretnych zarzutów dotyczących sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, pozostając w błędnym przekonaniu, że jest to teren przeznaczony pod ogrody działkowe, czemu stanowczo się sprzeciwiała.

Odnosząc się z kolei do przeznaczenia działki nr ew. [...] Sąd pierwszej instancji ustalił, że położona jest ona w kontrolowanym planie w całości na karcie terenu [...], dla której ustalono przeznaczenie: R/ZD teren rolniczy i ogrodów działkowych z zastrzeżeniem ust. 17 pkt 2, w którym to wskazano, że wyklucza się funkcję ogrodów działkowych na działce nr [...]. W ustaleniach dla tego obszaru wprowadzono w § 30 ust. 17 pkt 3 zakaz zabudowy z zastrzeżeniem § 3 ust. 6 pkt 3 oraz ust. 5 i 7, a więc w stosunku do terenów ogrodów działkowych (z dopuszczeniem altan i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2) oraz terenów komunikacji i terenów zabudowy mieszanej produkcyjno-usługowej.

Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu, czy preferencjami lokalnej społeczności.

Sąd wywiódł dalej, na jakich warunkach za dopuszczalne należy uznać ograniczenie prawa własności. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki.

Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Sąd podkreślił, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miasta Gdańska przysługującego jej władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić ewentualne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu Rada Miasta Gdańska przekonująco uzasadniła przyjęte na terenie nieruchomości skarżącej zasady zagospodarowania. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej złożonych przez skarżącą uwag do planu, wyjaśniono, że plan ten przeznacza działkę prywatną nr ew. [...] tylko pod teren rolniczy w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem na posiedzeniu Komisji Rozwoju Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Gdańska.

Ponadto wskazano, że cały obszar planu, w tym także nieruchomości skarżącej, znajduje się w strefie prodepresyjnej i depresyjnej, zbudowanej z gruntów słabonośnych, z wysokim poziomem wód gruntowych, regulowanym mechanicznie przez przepompownię O.. Dlatego właśnie miasto zdecydowało na zmianę przeznaczenia jedynie na terenach w bezpośrednim sąsiedztwie uzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej ulic.

Sąd ustalił, że znajdujący się w aktach planistycznych protokół z posiedzenia Komisji Rozwoju Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Gdańska, które odbyło się 10 lutego 2011 r., i podczas którego obecna była skarżąca, potwierdza, że nie chciała ona, aby na terenie jej działki nr ew. [...] została wprowadzona funkcja ogródków działkowych. Z tego też powodu komisja złożyła uwagę, aby na działce tej wykreślić zapis o ogrodach działkowych i pozostawić funkcję rolniczą. Do uwagi tej skarżąca nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Podczas posiedzenia komisji przedstawiciele Biura Rozwoju Gdańska szczegółowo wyjaśniali znaczenie proponowanych rozwiązań planistycznych. W szczególności zaś wskazywano, że zaplanowano funkcję mieszaną rolniczo-ogrodniczą, co utrzyma dotychczasowy sposób użytkowanie użytków rolnych, a dodatkowo umożliwi wykorzystanie pod ogrody działkowe, co nie jest celem publicznym, więc nie spowoduje wywłaszczenia. Wskazywano także, że plan zachowuje istniejące na tym terenie przeznaczenie, co dotyczy w szczególności funkcji produkcyjno-usługowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można było uznać, aby wyłączenie funkcji ogrodów działkowych w odniesieniu do działki skarżącej miało cechy pozorności. Sąsiedztwo terenu o charakterze przemysłowo-usługowym i terenu R/ZD nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, jako że stanowi akceptację zastanego sposobu użytkowania. Również nie można dopatrzyć się naruszenia prawa w nieuwzględnieniu wniosków skarżącej co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości, jeśli się zważy, że skarżąca sprzeciwiała się jedynie przeznaczeniu jej nieruchomości pod ogrody działowe, obawiając się wywłaszczenia. Wreszcie wykluczenie zabudowy na działce skarżącej o nr ew. [...] przeznaczonej pod funkcję wyłącznie rolniczą wynika z charakteru tego terenu. Zabudowa jest wyłączona stosownie do treści § 30 ust. 17 pkt 3. W § 3 uchwały wyraźnie bowiem postanowiono, że tereny oznaczone symbolem R są to tereny użytkowane rolniczo.

Jedynie na terenach ogrodów działkowych została dopuszczona zabudowa w postaci altan i obiektów gospodarczych, która to nie naruszy bardzo trudnych warunków gruntowych i istniejącego systemu odwodnień. Sąd zwrócił uwagę, że w § 30 ust. 18 planu wskazano także, że teren oznaczony symbolem [...] jest terenem depresyjnym odwadnianym mechanicznie, narażonym na niebezpieczeństwo zalania wodami rzek w wyniku awarii urządzeń hydrotechnicznych i podtopienie wodami gruntowymi, panuje tu wysoki poziom wód gruntowych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotne znaczenie w sprawie ma również fakt, że ustalenia przewidziane w planie dla działki nr ew. [...] znajdują uzasadnienie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska. W Studium tym, przy określaniu kształtowania struktury przestrzeni poszczególnych dzielnic miasta Gdańska, stwierdzono, że dla obszaru O. ogranicza się zabudowę do już istniejących, częściowo zabudowanych kwartałów, gdzie niezbędne będzie wyposażenie w pełne sieci infrastrukturalne. Realizacja sieci infrastrukturalnych uzasadnia z kolei wypełnienie niezabudowanych działek w tych kwartałach. Tereny Żuław nie zapewniają dobrych warunków dla mieszkalnictwa ze względu na wilgotny klimat, zagrożenie powodziowe, złe warunki geotechniczne, a kosztowne systemy infrastruktury i wysokie walory agroekologiczne uzasadniają wyłączenie ich z miejskiej zabudowy. Na obszarze O. sankcjonuje się również istniejące ogrody działkowe i użytki rolne z możliwością przekształceń terenów rolniczych w ogrody działkowe, co nada im dodatkowe walory ekonomiczne i może stanowić rezerwę dla likwidowanych ogrodów w innych częściach miasta.

Ponadto Sąd podkreślił, że zakaz zabudowy na terenie działki nr ew. [...] wynika z wyznaczonej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku m.in. na terenie [...] strefy ochrony ekspozycji historycznego Śródmieścia, na co również zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.

M.Ł., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 107/15, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi;
3. 2. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi;
4. II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
5. 3. art. 151 w zw. z art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek niezastosowania się w wyroku z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 107/15 do oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13;
6. 4. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...];
7. 5. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] ze względu na nadużycie przez Radę Miasta Gdańska przysługującego jej władztwa planistycznego - naruszone zostały zasady i tryb sporządzenia studium oraz planu miejscowego, w wyniku czego nastąpiła zbyt daleko idąca ingerencja w przysługujące skarżącej prawo własności do nieruchomości;
8. 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwego uzasadnienia wyroku z dnia 6 maja 2015 r., w którym Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13;
9. 7. art. 141 § 4 w zw. w art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z dnia 6 maja 2015r., w którym Sąd błędnie ocenił, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], gdyż rzekomo nie narusza ona jednocześnie interesu prawnego skarżącej oraz norm prawa, podczas gdy w ocenie strony skarżącej ww. uchwała narusza zarówno jej interes prawny i prawo na skutek nadużycia przez Radę Miasta Gdańska przysługującego jej władztwa planistycznego (naruszone zostały zasady i tryb sporządzenia studium oraz planu miejscowego), poprzez daleko idącą ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności do nieruchomości;
10. 8. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miasta Gdańska przysługującego jej władztwa planistycznego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej naruszone zostały zasady sporządzenia studium oraz planu miejscowego, jak również miało miejsce istotne naruszenie trybu ich sporządzania.

Podnosząc przywołane zarzuty, M.Ł. wniosła o:

1. 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 107/15 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
2. 2. zasądzenie od Rady Miasta Gdańska na rzecz M.Ł. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia adwokackiego) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Autor skargi kasacyjnej, w zarzutach oznaczonych numerami 3 i 6, powiązał naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut nr 6) oraz art. 151 P.p.s.a. (zarzut nr 3) z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. Wywiódł, że oddalenie skargi było skutkiem niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13. To samo zaniechanie doprowadziło jego zdaniem do sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku z dnia 6 maja 2015 r.

W związku z powyższym uzasadniona była łączna ocena zasadności zarzutów nr 3 i nr 6.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. (w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie natomiast do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13. Powołany wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 335/12 w sprawie ze skargi M.Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wydając zaskarżony wyrok z dnia 6 maja 2015 r., był zatem związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. mocą art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na skutek uwzględniania skargi kasacyjnej nie jest więc innym sądem w rozumieniu art. 170 P.p.s.a. Obowiązek uwzględnienia treści orzeczenia Sądu drugiej instancji wynika bowiem dla niego przede wszystkim z art. 190 P.p.s.a.

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. została zakomunikowana w formie oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku. Przez ocenę prawną rozumie się bowiem wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11. Niepublikowane).

Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. wyjaśnił m.in. treść normy prawnej zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej powoływana również jako "u.s.g.") w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 52 § 4 zd. 1 P.p.s.a. (w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku) w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Dokonana przez Sąd drugiej instancji wykładnia powołanych przepisów doprowadziła do konstatacji, że M.Ł. spełniła wymogi formalne zaskarżenia uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w całości, a nie – jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. – jedynie w części dotyczącej przeznaczenia jej nieruchomości pod ogródki działkowe.

Należy podkreślić, że przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone zostało w okolicznościach, w których Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę M.Ł. wyłącznie w części obejmującej żądanie stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonych jako działki nr ew. [...] i nr ew. [...]. W pozostałej części Sąd odrzucił natomiast skargę. Ocena prawa wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. skoncentrowana więc była na wyjaśnianiu, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy prawidłowa wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a., nie mogła skutkować odrzuceniem skargi.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., wyraził także stanowisko, że w zakresie, w jakim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r. oddalono skargę M.Ł. (tj. w zakresie obejmującym żądanie stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr ew. [...] i nr ew. [...]) wadliwe było odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie do argumentacji zawartej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niesporne jest, iż skargą objęto całość uchwały planistycznej, przy czym zarzuty artykułowano wobec przeznaczania działek należących do skarżącej (to jest działek nr [...] i nr [...]) na oznaczone w planie cele.

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że ocena prawa wyrażona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13 doprowadziła do następujących konkluzji:

1. 1. niedopuszczalne było odrzucenie skargi M.Ł. w zakresie wykraczającym poza stwierdzenie nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr ew. [...] i nr ew. [...] (konkluzja wynikająca z wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a.);
2. 2. wadliwe było ograniczenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r., w części dotyczącej oddalania skargi, tylko do argumentacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa (konkluzja wynikająca z wykładni art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Odnosząc tak sprecyzowane wnioski Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., do uzasadnienia zarzutów oznaczonych numerami 3 i 6, należy zdecydowanie zaprzeczyć twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, jakoby stosownie do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny zgodności z prawem całej uchwały - także w zakresie obejmującym te jej postanowienia, które nie dotyczyły skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł takiego "nakazu" w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. Stałoby to bowiem w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym zakresu kontroli sprawowanej wobec aktów podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem, w przypadku zaskarżenia - na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - uchwały organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis. Wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza więc, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością skarżącego (zob. np. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 115/15, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt II OSK 37/14, z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08. Niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał sprawę ze skargi M.Ł., nie ograniczając zakresu swojej kontroli do § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Sąd nie odrzucił skargi w pozostałym zakresie. Rozpoznał sprawę wszczętą skargą M.Ł. "w granicach" interesu prawnego skarżącej, dochodząc do wniosku, że jakkolwiek uchwała z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] ogranicza przysługujące skarżącej prawo własności, to nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd odniósł się nie tylko do argumentacji wezwania do usunięcia prawa. Rozważył, czy zapisy zakwestionowanego przez [...] planu zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie należących do niej nieruchomości, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Poza wskazaniem, że wbrew ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli całej zaskarżonej uchwały, uzasadnienie zarzutów nr 3 i nr 6 sprowadza się do polemiki z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oceną legalności tej uchwały w świetle przepisów u.p.z.p., które autor skargi kasacyjnej wymienił w zarzucie naruszenia prawa materialnego, oznaczonym nr 1. W skardze kasacyjnej brak jest jednak wyjaśnienia, jakich wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zastosowania tych przepisów, nie wykonał Sąd pierwszej instancji. Prawidłowość wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego będzie natomiast przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. (zarzut nr 3) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a (zarzut nr 6), ograniczające się w istocie do podważenia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji zakresu kontroli działania administracji publicznej, są niezasadne.

Z tych samych względów niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które zdaniem autora skargi kasacyjnej polegało na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Dostrzegając, że w uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zwraca uwagę na konieczność weryfikacji zgodności uchwały planistycznej z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, należy odnotować, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na stronie 11) Sąd zauważył, iż zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miasta Gdańska po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, co wprost wynika z treści § 1 tej uchwały.

Dalej natomiast (na stronie 13) Sąd wprost stwierdził, że ustalenia przewidziane dla działki skarżącej (oznaczonej nr ew. 526/7) znajdują uzasadnienie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska. Następnie Sąd szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Wnosząca skargę kasacyjną nie przedstawiła natomiast jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby podać twierdzenie Sądu w wątpliwość.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczonych numerami 5, 7 i 8) należy poprzedzić spostrzeżeniem, że analiza uzasadnienia tych zarzutów wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje za ich pomocą nie tylko przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy, ale także błędną kwalifikację stanu faktycznego, jako zgodnego z wymogami określonymi w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca więc także tzw. błąd subsumpcji, będący naruszeniem prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, nie zaś naruszeniem przepisów postępowania.

Przepisy u.p.z.p. (art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1), które w zarzutach nr 5, nr 7 i nr 8 zostały powiązane z naruszeniem przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wymienia także w zarzucie naruszenia prawa materialnego, oznaczonym nr 1. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne będzie łączne odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, oznaczonych numerami 5, 7 i 8 oraz do zarzutu naruszenia prawa materialnego, oznaczonego numerem 1. Niekonsekwencja autora skargi kasacyjnej, która przejawiła się w uzasadnieniu części zarzutów naruszenia przepisów postępowania błędami subsumpcji, uniemożliwia bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do całości argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach zarzutów nr 5, nr 7 i nr 8, jako do argumentacji dopuszczalnej w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W pierwszej zatem kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie powołanego przepisu m.in. z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak wynika z uzasadnienia zarzutów nr 7 i nr 8, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, uchybienie Sądu polegało na błędnym przyjęciu stanu faktycznego w zakresie przeznaczenia działek o numerach ew. [...] i [...]. Zdaniem M.Ł., wbrew ustaleniu Sądu, z zaskarżonej uchwały, a w szczególności z mapy, wynika, że obie należące do niej działki znalazły się w obszarze oznaczonym jako [...] (działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części).

Stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zarówno bowiem z rysunku planu, jak i ze złożonych przez pełnomocnika organu wyrysów planu i mapy geodezyjnej z zaznaczonymi działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] jednoznacznie, wynika, że działka nr ew. [...] w całości znajduje się na terenie oznaczonym jako [...]. Co więcej, w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13 Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował ustalenia Sądu pierwszej instancji, co do położenia obu wymienionych działek w granicach poszczególnych terenów. Stwierdził, że z akt sądowych wynika jednoznacznie, iż działka skarżącej nr ew. [...] w całości objęta jest konturem [...], zaś działka nr ew. [...] jest położona na terenie [...]. Dalej zaś wskazał, że Sąd pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia odnośnie do przeznaczenia działki nr [...], położonej w konturze [...].

Mając zatem na uwadze niebudząca wątpliwości dokumentację planistyczną, a w szczególności znajdujący się w aktach sprawy rysunek planu, na którym zaznaczono granice nieruchomości [...], jak również niedwuznaczną ocenę ustaleń co do przeznaczenia działek nr ew. [...] i nr ew. [...], zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., należy stwierdzić, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji ustalił położenie nieruchomości należących do skarżącej w obszarach o przeznaczeniu [...] (działka nr ew. [...]) i [...] (działka nr ew. [...]), nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości.

Sąd pierwszej instancji, przedstawiając stan sprawy w części obejmującej położenie działek M.Ł. na terenach o określonym przeznaczeniu, nie dopuścił się zatem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarte w nim ustalenia są oparte na aktach sprawy, w szczególności na treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdańska i mapach znajdujących się w dokumentacji planistycznej. Ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie mogą być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie oznaczają one bowiem, że Sąd nie dokonał takiej oceny.

Ocena stanu faktycznego sprawy, dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, nie może być też skutecznie podważona poprzez zarzuty naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. Oba te przepisy mają wyłącznie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie (art. 147 § 1 P.p.s.a) lub nie zasługuje na uwzględnienie (art. 151 P.p.s.a). Przepisy te mogą więc zostać naruszone tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, albo uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o jej oddaleniu.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.z.p.

Jak już wyjaśniono, Sąd prawidłowo stwierdził, że działka [...] nr ew. [...] w całości objęta jest konturem [...], zaś działka nr ew. [...] jest położona na terenie [...]. Zasadnie zatem Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącej, druga z wymienionych działek nie znajduje się w żadnej części na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]. Stąd też nie mają do niej w ogóle zastosowania ustalenia przewidziane w planie dla tego terenu. Trafnie Sąd stwierdził także, że ustalenia dotyczące przeznaczenia obszaru oznaczonego jako [...] zwarte są w § 30 zaskarżonej uchwały, a ustalenia dotyczące przeznaczenia obszaru [...] - w § 31 tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie miał więc jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W zaskarżonej uchwale określono przeznaczenie terenów, na których znajdują się nieruchomości wnoszącej skargę kasacyjną, a także linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Trafnie Sąd stwierdził również, że skarżąca nie zakwestionowała w istocie, przewiedzianego w zaskarżonej uchwale, sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Pozostawała bowiem w błędnym przekonaniu, że jest to teren przeznaczony pod ogrody działkowe, czemu stanowczo się sprzeciwiała.

Odnośnie natomiast do przeznaczenia działki nr ew. [...], w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7).

Wedle natomiast art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

1. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie (miastu) atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie u.p.z.p. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wymienia też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie (miastu) władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń.

W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Na stronach od 9 do 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawiono wyczerpującą argumentację, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że jakkolwiek zaskarżona uchwała, określając przeznaczenie działki nr ew. [...], narusza interes prawny skarżącej, to ingerencja ta nie jest nadmierna i pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Stanowisko to jest w pełni prawidłowe.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wyłączenie funkcji ogrodów działkowych w stosunku do działki nr ew. [...] było zgodne z wnioskiem skarżącej złożonym na posiedzeniu Komisji Rozwoju Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Gdańska. Słusznie też Sąd zwrócił uwagę, że obszar planu, w tym także nieruchomości skarżącej, znajduje się w strefie prodepresyjnej i depresyjnej, zbudowanej z gruntów słabonośnych, z wysokim poziomem wód gruntowych, regulowanym mechanicznie przez przepompownię O. Dlatego należało zaakceptować ustalenia planu, w których zmianę przeznaczenia terenów przewidziano jedynie na terenach w bezpośrednim sąsiedztwie uzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej ulic. Zasadnie więc na terenie [...], w § 30 ust. 17 pkt 3, wprowadzono zakaz zabudowy z wyłączeniem altan i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 – na terenach ogrodów działkowych (§ 3 ust. 6 pkt 3).

Lokalizowanie zabudowy o niewielkich gabarytach nie będzie bowiem negatywnie wpływać na poziom wód gruntowych, a w konsekwencji nie powinno przyczynić się do zwiększania ryzyka zalania przedmiotowego terenu. W przypadku należącej do skarżącej działki nr ew. [...] wyłączono funkcję ogrodów działkowych, a w konsekwencji także dopuszczalność zabudowy w postaci altan i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. Jak już jednak wyjaśniono, skarżąca sama wnioskowała o wyłączenie jej nieruchomości z przeznaczenia pod ogrody działkowe.

W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że miasto Gdańsk, określając w zaskarżonej uchwale przeznaczenie działki nr ew. [...] nie przekroczyło granic władztwa planistycznego. Ingerencja w przysługujące skarżącej prawo własności tej nieruchomości jest usprawiedliwiona charakterem terenu objętego zaskarżonym planem. W świetle prawidłowych ustaleń, co do oczekiwań skarżącej, wyrażanych w toku postępowania planistycznego, ingerencja ta nie może też być uznana za nadmierną. Wyłączenie funkcji ogrodów działkowych jest zgodne z wnioskiem M.Ł., a zakaz zabudowy podyktowany jest charakterem terenu. Wyłączenie jednej z dwóch dopuszczalnych funkcji nie oznacza, że przeznaczenie terenu stanowiącego działkę nr ew. [...] jest inne niż pozostałej części terenu oznaczonego konturem [...]. Obszar ten został prawidłowo wyznaczony na rysunku planu przez linie rozgraniczające. Całkowity zakaz zabudowy na terenie działki nr ew. [...] nie powoduje, że dla terenu tej nieruchomości wprowadzono odmienne przeznaczenie niż dla terenu [...].

Nie było więc przesłanek do "wydzielania" tej działki liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie terenu [...] i zasady jego zagospodarowania określono w § 30 zaskarżonej uchwały. Działka nr ew. [...] znajduje się na tym terenie, zatem odnoszą się do niej, określone we wskazanym przepisie zasady zagospodarowania - w tym przypadku zakaz zabudowy. Fakt, że na nieruchomości skarżącej nie można lokalizować zabudowy (z powodów, które opisano powyżej), nie oznacza, że organy miasta nie dopełniły obowiązku określenia przeznaczenia tego terenu oraz zasad jego zagospodarowania i kształtowania zabudowy.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały, dochodząc do trafnego wniosku, że nie narusza ona art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ani art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jak już wskazano, konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc zaskarżona uchwała narusza interes prawny M.Ł., to jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.