Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2304/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 maja 2015r. sygn. akt II SA/Gd 701/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z [...] marca 2011r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 0-1, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego O-1, wskazując w uchwale, że dotyczy ona obszaru zlokalizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym, położonego w miejscowości (obręb) O. Rozpoznając sprawę Sąd w pierwszej kolejności rozważył legitymację do zaskarżenia uchwały. Po rozważeniu spełnienia przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) i przyjęciu, że spełnione są przesłanki legitymacji do zaskarżenia, Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że Rada Miejska W. podjęła uchwałę w dniu [...] marca 2011r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawa prawna uchwały została wskazana w jej części wstępnej. Podjęcie uchwały poprzedziła procedura planistyczna - łącznie z dwukrotnym wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Sporządzone zostały także, w 2006 i 2008 roku, dwie "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O - 1". Podstawę tych opracowań stanowiły akty prawne wskazane we wstępie każdej z Prognoz – pkt 1.1 (vide dokumentacja w aktach administracyjnych sprawy). Wszystkie powołane tam akty prawne mają daty wcześniejsze niż dzień 15 listopada 2008 roku.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska W. nie dostrzegła, że w dniu 3 października 2008 roku została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 - dalej powoływana jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 roku (art. 174 ww. ustawy), czyli prawie dwa i pół roku przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały. W przepisach przejściowych zawartych w Rozdziale 2. Działu VIII ww. ustawy brak jest przepisów, które wskazywałyby jakie normy należy stosować w przypadku procedury planistycznej wszczętej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 roku, a nie zakończonych podjęciem stosownej uchwały do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stanowiący, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 144 przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przepis ten dotyczy bowiem tylko spraw wszczętych na podstawie ustawy wskazanej w art. 144, czyli ustawy - Prawo ochrony środowiska, rozstrzyganych ponadto w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, a procedura planistyczna uregulowana jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to zatem postępowanie, o którym mowa w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Brak przepisów przejściowych powoduje, że Rada obowiązana była stosować stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nowe rozwiązania przewidziane przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rada działa na podstawie i w granicach określonych przez obowiązujące przepisy, miała zatem obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego zaistniałe w toku procedury planistycznej.

Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie" co do tego czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Sąd podkreślił, że nowelizacja przepisów miała ścisły związek z zarzutami formalnymi Komisji Wspólnot Europejskich, która podniosła, iż dotychczasowe przepisy polskiego prawa nie zapewniły pełnej transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 roku w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz.

WE L 197 z dnia 21 lipca 2001 roku, str. 30; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 157). Wskazywano bowiem, że przepisy prawa krajowego od kilku lat nie w pełni odpowiadały wymogom ww. dyrektywy UE.

Sąd wskazał, że to powyższe względy zaważyły na braku włączenia do ustawy przepisów przejściowych, dotyczących znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych, gdyż zwłaszcza w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących normy prawa miejscowego, oznaczałoby to utrwalenie sprzecznego z prawem wspólnotowym porządku prawnego.

Sąd stwierdził, że Rada Miejska W., od chwili wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zobligowana była postępować zgodnie z jej normami. Tymczasem kwestionowana w sprawie uchwała podjęta została bez uwzględnienia zmian wprowadzonych omawianą ustawą.

Przepis art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że projekty planów zagospodarowania przestrzennego wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Z art. 3 ust. 1 pkt 14 cyt. ustawy wynika zaś, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu.

Z art. 53 cyt. ustawy wynika przy tym, że organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, a więc także projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i 58, zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie.

Zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 54 ust. 3 cyt. ustawy).

Przepis art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że organ opracowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (ust. 1). Z ustępu 3. tego artykułu wynika nadto, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

1. 1) ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko;
2. 2) opinie właściwych organów, o których mowa w art. 57 i 58;
3. 3) zgłoszone uwagi i wnioski;
4. 4) wyniki postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone;
5. 5) propozycje dotyczące metod i częstotliwości przeprowadzania monitoringu skutków realizacji postanowień dokumentu.

Z art. 57 pkt 2 cyt. ustawy wynika, iż organem właściwym w sprawach opiniowania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - państwowy powiatowy inspektor sanitarny (art. 58 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, w art. 147 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. c, wprowadziła także zmiany w treści ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 11 pkt 8 lit. i - średnik zastąpiono przecinkiem i dodano lit. j w brzmieniu: "j) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;". Również w art. 17 pkt 6 lit. b tej ustawy średnik zastąpiono przecinkiem i dodano lit. c w brzmieniu: "c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;".

Po wprowadzonej zmianie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał następujące brzmienie: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (...) uzyskuje opinie o projekcie planu: (...),

1. c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;".

Jak z powyższego wynika, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła zmiany w procedurze uchwalania i opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nałożyła również na Radę obowiązek uzgadniania z tym organem oraz państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (vide art. 53 cyt. ustawy). Dotąd Rada takiego obowiązku nie miała, zgodnie bowiem z obowiązującymi do dnia 15 listopada 2008 roku przepisami art. 42 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.), obowiązku uzgadnia z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 45 (tj. państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym), zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko nie stosowało się do sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła także dodatkowe wymagania, jakim powinny odpowiadać prognozy oddziaływania na środowisko. W szczególności przyjęto, iż wybór rozwiązań alternatywnych powinien dokonywać się z uwzględnieniem celów projektowanego dokumentu i jego zasięgu oraz, że informacje zawarte w prognozie powinny być dostosowane do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny, zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz umiejscowienia etapu przyjęcia danego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem. Wprowadzone zmiany miały na celu zapewnienie zgodności z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku zmieniła zatem w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ do procedury planistycznej wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 pkt 6 lit. c i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym przepisami ww. ustawy i obowiązującym w dniu [...] marca 2011 roku tj. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (vide art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Dz. U. nr 130, poz. 871), wójt, burmistrz albo prezydent miasta - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzyskuje opinię o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a następnie - wprowadza zmiany wynikające z uzyskanej opinii.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej dostarczonej przez Radę, w niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został zaopiniowany przez organ wskazany w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach planistycznych brak jest opinii tego organu, co potwierdza treść dwóch wykazów opinii do projektu planu oraz załącznika do pisma arch. U. S. z dnia 5 maja 2011 r., w którym stwierdza się, że projekt planu został zaopiniowany jedynie przez Pomorski Urząd Wojewódzki Wydział Środowiska i Rolnictwa. Takiej opinii nie przedłożył także organ w toku postępowania sądowego pomimo dwukrotnego wezwania (wezwania k. 56 i 69 akt).

Nie sporządzono również strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a znajdujące się w aktach sprawy prognozy oddziaływania na środowisko nie mogą zostać uznane przez Sąd za odpowiadające wymogom nowej ustawy, ponieważ o ich zakresie i stopniu szczegółowości zawartych w nich informacji, zgodnie z przepisami obowiązującymi od 15 listopada 2008 roku, muszą zadecydować - regionalny dyrektor ochrony środowiska i państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Również te uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy.

Stwierdzone powyżej istotne naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest jednym z kluczowych elementów procesu uchwalania planu miejscowego, a regionalny dyrektor ochrony środowiska winien był zaopiniować w niniejszej sprawie cały projekt planu miejscowego, a nie jedynie jakąś - dającą się wydzielić, jego część.

W tym stanie rzeczy szczegółowe rozpatrywanie zarzutów podnoszonych w skardze stało się w istocie zbędne, ponieważ ich uwzględnienie nie mogło spowodować wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym, niż stwierdzone powyżej uchybienie. Dla porządku jednak - w ocenie Sądu - należy wyjaśnić, co następuje:

Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Te właśnie przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że skoro w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to skutkiem może być istotne ograniczenie tego prawa ustaleniami planu. Z tego też powodu konkretne postanowienia planu miejscowego ograniczające sposób wykonywania prawa własności muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP - art. 64 i art. 31 ust.

3. Wskazane przepisy określają prawo własności jako prawo konstytucyjne. Sąd szczegółowo rozważył standardy konstytucyjne ochrony własności oraz zakres ochrony prawa własności, zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego. Ustanowione standardy ochrony własności wymagają aby każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wykonywania własności było adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą planowania jest zrównoważony rozwój.

Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd uznał, że Rada nie uzasadniła w sposób przekonujący, z jakich przyczyn działki skarżącej o numerach: [...], [...] i [...], z obrębu O., przeznaczone zostały w planie częściowo pod teren publicznej drogi dojazdowej [...] (część działki nr [...]) oraz w pozostałej części pod teren ogólnodostępnego, publicznego ciągu pieszo-jezdnego [...] (część działki nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...]).

Zgodzić się należy z Radą, że skoro Studium w zakresie rozmieszczenia układu drogowego na terenie Gminy wyznacza jedynie przebieg dróg głównych, zbiorczych i lokalnych (okoliczność bezsporna), zatem rozplanowanie dla poszczególnych stref funkcjonalnych szczegółowego układu komunikacyjnego, jest zadaniem planu miejscowego. Rada nie wyjaśniła jednak, z jakich przyczyn, właśnie na działkach skarżącej usytuowano ww. elementy ogólnodostępnego, publicznego układu komunikacyjnego, szczególnie, że w ocenie skarżącej, stanowić one mają jedynie dojazd do jej nieruchomości.

Jak już wyżej wykazano, sama treść powołanego przez Radę art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak i wskazywanego przez Radę art. 4 tej ustawy, nie uzasadnia tak dalece idącego ograniczenia prawa własności, polegającego na przeznaczeniu części terenu skarżącej pod funkcję publicznej drogi dojazdowej (podobnie jak pod funkcję ogólnodostępnego ciągu pieszo - jezdnego). Nie uzasadnia go również to, że ww. działki – według organu, są w ewidencji gruntów oznaczone "dr" (drogi). Działki oznaczone w ewidencji jako drogi niewątpliwie bowiem mogą stanowić własność prywatną i z tej przyczyny nie być ogólnodostępne.

Ponadto słusznie zarzuca skarżąca, że skoro – tak jak to wywodzi Rada, ww. działki mają stanowić dojazd do innych działek, stanowiących własność osób trzecich, zatem Rada nie wykazała, z jakich przyczyn ustaliła przebieg ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych w całości po działkach Spółki w sytuacji, gdy - jako ogólnodostępne - z założenia mają służyć również właścicielom działek sąsiednich. Taka sytuacja rodzi uzasadnione wątpliwości, czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, Rada winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie ww. nieruchomości skarżącej, czego jednakże w toku postępowania nie uczyniła.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że uprawnienia Rady do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanym przez skarżącą zostały nadużyte. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu.

Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normatywną definicję pojęcia " cel publiczny" winien mieć zastosowanie także w procedurze planistycznej, przy czym w tej procedurze nie można jako celu publicznego kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź w odrębnych ustawach. Z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

W konsekwencji Sąd wskazał, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 tej ustawy).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że można dokonać przeznaczenia terenu prywatnego na inny cel publiczny, który zostanie zrealizowany po nabyciu przez gminę nieruchomości. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej dokonanie zakupu terenu przeznaczonego w planie na cel, który nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zatem zgody właściciela nieruchomości spowoduje, że zamierzone przez gminę inwestycje nie będą mogły zostać zrealizowane, a więc nie będzie możliwe wykonanie postanowień miejscowego planu. Istotą zaś planowania przestrzennego jest jego racjonalność i wykonalność.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zapis planu dotyczący urządzenia na części ww. działek skarżącej bez jej zgody publicznego ciągu pieszo-jezdnego (28.KDX) jest niedopuszczalny, ciąg ten nie stanowi bowiem celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie wynika to ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. Publiczny ciąg pieszo - jezdny o symbolu 28.KDX usytuowany (wg planu) na części nieruchomości skarżącej nie stanowi w szczególności drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z całą pewnością przedmiotowy ciąg pieszo - jezdny nie stanowi drogi publicznej. W związku z tym Sąd stwierdził, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego, Sąd przeanalizował również te postanowienia planu dotyczące części działki skarżącej nr [...], zwarte w karcie terenu dla dróg, w tym o symbolu 5.KDD, które powinny określać parametry i wyposażenie drogi (pkt 3 karty terenu). Przeanalizował także zapisy planu dotyczące działek skarżącej o numerach: [...] (części działki), [...] i [...], zwarte w karcie terenu dla ciągów pieszo - jezdnych, w tym o symbolu 28.KDX, które powinny określać parametry i wyposażenie tych ciągów (pkt 3 karty terenu).

Według art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze ugruntowany w judykaturze pogląd, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w tym przepisie zagadnień i elementów nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może któryś z nich pominąć, jeżeli uzasadnia to stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych dotyczących obszaru planu wynika brak konieczności zawarcia w uchwale któregoś z elementów obligatoryjnych według ustawodawcy, to - mimo nieustalenia go w planie - nie pociąga to za sobą skutku w postaci naruszenia zasad sporządzania planu. Istotne jest też przy tym, że - co do zasady - przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące.

Z kolei z przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W zakresie dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 4 pkt 9 lit. a) ustalenia planu powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (podkreślenie Sądu) oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Wymogu określenia parametrów układu komunikacyjnego - drogi publicznej na terenie 5.KDD obejmującym część działki nr [...], oraz ciągu pieszo – jezdnego na terenie 28.KDX obejmującym część działki nr [...] oraz działki nr [...] i [...], niewątpliwie nie dopełniono, co wprost wynika z treści pkt 3 "Parametry i wyposażenie" kart terenu dotyczących ww. drogi i ciągu pieszo - jezdnego, gdzie szerokość w liniach rozgraniczających drogi i ciągu pieszo – jezdnego zostaje określona w każdym przypadku poprzez odwołanie do rysunku planu, bez jakiegokolwiek skonkretyzowania parametrów tych elementów układu komunikacyjnego w części tekstowej planu.

Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli w planie przewiduje się tereny pod drogi czy też inne szlaki komunikacyjne tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego terenu obejmujące w szczególności parametry układu komunikacyjnego. Nie jest zatem wystarczające ustalenie na rysunku planu linii rozgraniczających.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że organ planistyczny jest zobowiązany do skonkretyzowania parametru odnoszącego się do szerokości drogi poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających, ponieważ przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) określają jedynie minimalną szerokość poszczególnych kategorii dróg. Swoboda planistyczna przysługująca organowi w tym zakresie nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu.

Stwierdzone powyżej uchybienie, mieszczące się w istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, uzasadnia także stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej powyższe ustalenia dotyczące działki skarżącej.

Skarżąca zasadnie podnosiła nadto, że Rada nie wyjaśniła z jakich przyczyn znaczną część działek skarżącej o numerach: [...], [...] z obrębu O. oznaczonych w planie jako obszar 2.7.UT,MN, dodatkowo oznaczono jako teren, na którym istnieje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych, uzasadniające – według Rady, zakaz lokalizowania zabudowy i zakaz makroniwelacji terenu, wprowadzone zapisami uchwały na tym terenie.

Wyjaśniając powyższą kwestię Rada stwierdziła, że: teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych wyznacza prognostyk, w tym wypadku ekofizjograf w ekofizjografii oraz w prognozie oddziaływania planu na środowisko; przeważnie są to tereny o spadku powyżej 20%, a czasem i od 15%; w tym celu korzysta z dostępnych w tym zakresie materiałów np. Państwowego Instytutu Geologicznego, również ze starostwa powiatowego; projektant opracowuje projekt planu miejscowego na podstawie opracowania ekofizjograficznego, a jeżeli ma stały kontakt z osobą opracowującą prognozę oddziaływania na środowisko to "na bieżąco", podczas projektowania korygują ustalenia dotyczące poszczególnych rozwiązań; projekt w następstwie jest uzgadniany ze Starostwem Powiatowym w zakresie terenów osuwiskowych; sporządzona w niniejszej sprawie w 2006 r. prognoza oddziaływania na środowisko wprowadza na terenach granice obszarów zagrożonych ruchami masowymi; dotyczy to między innymi części terenu wyznaczonego symbolem 2.7.UT,MN należącego do skarżącej; tak sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony bez uwag ze Starostwem Powiatowym w P. w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]).

W ocenie Sądu z ww. wyjaśnień wynika, że Rada przyznała, iż w Studium brak jest oznaczenia przedmiotowego obszaru jako zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych, mimo że - zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z daty uchwalenia Studium), w studium określone powinny zostać obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych. Rada tej rozbieżności pomiędzy Studium a planem nie wyjaśniła. Nie uzasadniła również z jakich przyczyn na tym obszarze wprowadzono zakaz zabudowy. W przywoływanej przez Radę prognozie oddziaływania na środowisko z 2006 r. stwierdza się, m.in. odnośnie terenu oznaczonego symbolem 2.7.UT,MN, że na obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi wskazane są badania geologiczno -inżynierskie przed przystąpieniem do projektu budowlanego. Taki zapis pojawia się również w projekcie planu po raz pierwszy wyłożonym do publicznego wglądu.

Także w prognozie oddziaływania na środowisko z 2008 roku, która została sporządzona w tej sprawie, dla wyżej wymienionego terenu wprowadza się zapis, że na obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi wskazane są badania geologiczno - inżynierskie przed przystąpieniem do projektu budowlanego. Podobnie w przywoływanym przez Radę postanowieniu Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], uzgadniającym projekt planu miejscowego w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nie wskazano na potrzebę wprowadzenia na tym terenie zakazu zabudowy. Projekt planu uzgodniono bowiem bez uwag ale w uzasadnieniu postanowienia zaznaczono, że "w treści planu przewidziano wykonanie na tych obszarach badań geologicznych. W przypadku stwierdzenia możliwości wystąpienia ruchów masowych w projekcie budowlanym nakazano podjęcie działań zabezpieczających przed ich wystąpieniem". Przywoływane przez Radę uzgodnienie dotyczyło zatem innego projektu planu niż ostatecznie uchwalony.

Powyższe ustalenia pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że również w tym zakresie Rada nadużyła władztwa planistycznego ograniczając istotnie prawo własności skarżącej poprzez wprowadzenie na należących do niej nieruchomościach nieuzasadnionego zakazu zabudowy.

Treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą jego treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, zgodności treści planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskami organów uzgadniających i opiniujących, a także zakresu stosowania władztwa planistycznego. Konstatacja, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego w odniesieniu do postanowień planu dotyczących działek skarżącej również musiała zatem skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Miejska W. podjęła zaskarżoną uchwałę z istotnymi naruszeniami trybu jej sporządzania oraz z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego stanowiącym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 174 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że postępowanie planistyczne (dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie jest postępowaniem, o którym mowa w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w konsekwencji wadliwym stwierdzeniu przez Sąd braku istnienia przepisów przejściowych wskazujących jakie normy należy stosować w przypadku procedury planistycznej wszczętej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008r. a nie zakończonych podjęciem stosownej uchwały do dnia wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy, co w ostateczności skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że Rada Miejska W. obowiązana była stosować stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nowe rozwiązania przewidziane przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości, chociaż zachodziły podstawy do oddalenia skargi.
2. 2. na wypadek nieuwzględniania podstaw kasacyjnych z pkt 1 – naruszenie przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 51 ust. 2, art. 53 i art. 55 ust. 1 i ust. 3, art. 57 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na:
3. - błędnym stwierdzeniu przez Sąd, że fakt niezaopiniowania projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
4. - nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie odpowiada wymogom ustawy,
5. - dowolnym przyjęciu przez Sąd, że nie sporządzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko,
6. - a w konsekwencji również błędnym stwierdzeniu przez Sąd istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niesporządzenie strategicznej oceny odziaływania na środowisko,
7. - co w ostateczności skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

Na tych podstawach wnosiła o:

1. 1. Uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27.05.2015r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 701/14 i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania,
2. 2. Zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 174 i art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały " Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Procedurę uchwalenia planu reguluje art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura, a zatem tryb sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania obejmuje zorganizowany ciąg działań, których podjęcie przesądza o zgodności z prawem. Do tego ciągu działań należy podjęcie współdziałania z organami lub jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym z dniem 15 listopada 2008r. elementem trybu sporządzenia planu było podjęcie współdziałania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obowiązany był podjąć czynność współdziałania, a mianowicie uzyskanie opinii o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Naruszenie tej procedury stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od zachowania tego elementu trybu sporządzania planu nie może organ właściwy uchylić się, a tym samym przesądza to o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu.

Nie daje podstaw do uchylenia się od tego obowiązku art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Artykuł 153 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe.

Przedmiotem regulacji tego przepisu przejściowego jest wyłącznie stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, które to postępowania nie zostały zakończone decyzją ostateczną. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełnia przesłanek do kwalifikacji do postępowania administracyjnego. Przedmiotem tej procedury nie jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania kończy się aktem prawa miejscowego, który wchodzi w system norm powszechnie obowiązujących. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 153 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł, że w dniu podjęcia uchwały obowiązywała w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacja wprowadzona powołaną ustawą z 3 października 2008r. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c i art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 46 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 51 ust. 2, art. 53, art. 55 ust. 1 i ust. 3, art. 57 pkt 2 ustawy z 3 października 2008r. nie są zasadne. Z regulacji przyjętej wymagane jest sporządzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i jak zasadnie, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przyjął Sąd obowiązuje uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ustawy z 3 października 2008r.). Ten element procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został zachowany. W to miejsce nie można przyjąć innych dokumentów wbrew wyraźnej regulacji prawnej.

Naruszenie procedury w zakresie wymaganej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, niezaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu. Wypełnia to przesłankę nieważności, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym nie został naruszony art. 147 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 147 § 1 ustanawia wobec aktów prawa miejscowego stosowany środek prawny: stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części. Środek ten stosuje Sąd gdy akt prawa miejscowego narusza przepisy prawa. W zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza rodzaje naruszenia przepisów prawa powodujących nieważność aktu. Do tego rodzaju naruszenia przepisów prawa należy istotne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten rodzaj naruszenia prawa ma miejsce w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały. Została zatem spełniona przesłanka zastosowania sankcji nieważności, a tym samym brak było podstaw do oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,