Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2305/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2010 r. [nr...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o 1 kondygnację 8. trzykondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych osiedla [...] położonych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] rejon ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] przez podniesienie dachu i zastąpienie nieużytkowego poddasza poddaszem użytkowym mieszkalnym z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej skarżąca bądź Wspólnota) i M. K. Decyzją z [...] 2011 r. [nr...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO), utrzymało w mocy decyzję z [...] 2010 r.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że odwołania skarżących nie zasługują na uwzględnienie, bowiem wbrew zawartym tam zarzutom, w rozpoznawanej sprawie poddano ocenie funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). Obszar ten wyznaczono na załączniku graficznym i opisano w załączniku tekstowym. W decyzji z [...] 2010 r. wykazano, że obszar analizowany spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie] i art. 61 ust. 1-5 upzp, wskazując jakimi kryteriami kierowano się wyznaczając obszar analizowany.

W ocenie SKO, w uzasadnieniu decyzji z [...] 2010 r. ustalającej warunki zabudowy, wskazano nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowano się, granice te wyznaczając. W pkt 3 ppkt 4 analizy funkcji oraz cech zabudowy, dotyczących ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, że występujące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne są bardzo zróżnicowane pod względem wysokości, która kształtuje się od 2 do 5 kondygnacji nadziemnych. Wg dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy, budynki na terenie inwestycji nr [...] przy ul. [...] mają wysokość: górny poziom okapu odpowiadający w przybliżeniu wysokości elewacji frontowej 9,5 m; poziom kalenicy 12,12 m; 4 kondygnacyjna wieżyczka budynku nr 9: górny poziom okapu 12,58 m; poziom kalenicy 13,72 m;

Pozostałe budynki [...] przy ul. [...]: górny poziom okapu 9 m; poziom kalenicy 11,62 m;

Budynki na działce sąsiedniej przy ul. [...]: górny poziom okapu ok. 9 m; kalenica 11 m.

Wysokość najwyższego punktu dachu kolebkowego 5-cio kondygnacyjnej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] wynosi 17,47 m; wysokość 4-ro kondygnacyjnej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] wynosi 13,16 m. Planowana inwestycja wg wniosku inwestora zawiera 4 kondygnacje nadziemne, max. wysokość 15,0 m.

Działkami sąsiednimi dla działki nr ew. [...] z obrębu 0526 są działki przylegające do terenu inwestycji jak również działki znajdujące się w obszarze analizowanym, w tzw. szerszym znaczeniu tego słowa.

Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji przyjęto istniejącą już na terenie działki nr [...] z obrębu 0526 wysokość elewacji 4 kondygnacyjnej wieżyczki budynku przy ul. [...], wynoszącej 12,58 m. Maksymalna wysokość planowanej inwestycji mogłaby wynosić 11 m (poziom kalenicy budynków przy ul. [...]) lub 13,72 m (wysokość kalenicy 4 kondygnacyjnej wieżyczki budynku przy ul. [...]) albo 17,47 m (najwyższy punkt dachu budynku przy ul. [...]) bądź jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym. Na obszarze analizowanym występują bowiem budynki mieszkalne bardzo zróżnicowane pod względem wysokości i wyliczona średnia byłaby wynikiem "przypadkowym", nie odzwierciedlającym charakteru istniejącej już zabudowy zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]. Podnosząc wszystkie kalenice budynków przy ul. [...] do wysokości 13,72 m (poziomu kalenicy wieżyczki budynku przy ul. [...]) a ścianki kolanowe zgodnie z wnioskiem inwestora o ok. 1,5 m - górny poziom okapu wyniósłby 11 m dla budynków [...], a 10,5 m dla pozostałych budynków [...] i dach wieżyczki budynku nr 9 bez zmiany oraz otrzymując różne kąty nachylenia podniesionych połaci dachowych dla budynków [...] i budynków [...].

Chcąc zachować jednakowy kąt nachylenia połaci dachowych dla wszystkich budynków przy ul. [...] należałoby podnieść kalenice i ścianki kolanowe: [...] o 1,6 m do poziomów 13,72 m i 11,10 m; budynków [...] o 1,6 m do poziomów 13,22 m i 10,60 m. Optymalnym rozwiązaniem jest podniesienie ścianek kolankowych i kalenic wszystkich budynków o 1,6 m, z wyjątkiem wieżyczki budynku nr [...], której dach pozostawiono bez zmiany,

W decyzji z ustalono wysokość gzymsu lub attyki budynków:

nr [...] wysokość elewacji (poziom okapu) 11,10 m; nr [...] wysokość elewacji 10,60 m; wysokość maksymalna budynków po podniesieniu dachów budynków:

1. - nr [...] wysokość kalenicy 13,72 m;
2. - nr [...] wysokość kalenicy 13,22 m; podniesienie okapów i kalenic wszystkich budynków o 1,6 m, z wyjątkiem wieżyczki budynku nr [...],której dach pozostawia się bez zmiany.

W ocenie SKO, z akt niniejszej sprawy wynika zgodność planowanej inwestycji z projektem miejscowego planu gospodarowania przestrzennego [...], ponieważ w myśl § 35 projektu, maksymalna wysokość dla nowej zabudowy mieszkaniowej dla tego terenu wynosi 15 m. Planowana zabudowa wielorodzinna nie odbiega charakterem od istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, na którym występuje zabudowa wielorodzinna, zagrodowa, ogrodnicza, szklarniowa, gospodarcza, usługowa, biurowa.

Kwestie dostępu światła do zabudowań sąsiednich, z punktu widzenia minimalnych wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków, są badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję z [...] 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1. 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez bezpodstawne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji budowlanej istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych;
2. 2. § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia przez wyznaczenie wysokości przedmiotowych budynków po rozbudowie w sposób nie przewidziany w owych przepisach, tj. ani jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ani jako średnia wysokość zabudowy istniejącej w obszarze zabudowanym, ani wreszcie jako wartość znajdująca oparcie w wynikach analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia;
3. 3. art. 77 § 1 kpa przez nie wywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
4. 4. art. 107 § 1 i 3 kpa przez niespełniające wymagań owych przepisów uzasadnienie skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 7 rozporządzenia statuuje trzy sposoby określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy, a mianowicie: jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, tylko wtedy jednak, gdy wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3); w innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4). Innego sposobu ustalenia wysokości nowej zabudowy ani rozporządzenie, ani inne przepisy regulujące sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie przewidują. Z pkt 3.4 załącznika do decyzji z [...] 2010 r. wynika, że do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji przyjęto istniejącą już na terenie działki nr [...] z obrębu 0526 wysokość elewacji 4 kondygnacyjnej wieżyczki budynku przy ul. [...] i wynoszącej 12,58 m, co, zdaniem Prezydenta, dopuszczalne jest w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Stanowisko to, jak wynika ze skarżonej decyzji, podzielił organ odwoławczy.

Zdaniem skarżącej, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, ponieważ jako punkt odniesienia dla ustalenia wysokości nowej zabudowy przyjęto wysokość stosunkowo - biorąc pod uwagę powierzchnię budynków objętych wnioskiem inwestora - niewielkiej powierzchniowo wieżyczki, stanowiącej bez wątpienia dominantę wysokościową owych budynków. Wieżyczka znajduje się na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie na jakiejkolwiek działce sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Poza wieżyczką na działkach sąsiadujących z terenem planowanej zabudowy, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znajduje się ukończony i oddany do użytku budynek o wysokości co najmniej IV kondygnacji. Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do uznania działek położonych przy ul. [...] za działki sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji i to nawet z powołaniem się na "szerokie" rozumienie pojęcia sąsiedztwa, działki te bowiem znajdują się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, oddzielone są szerokim pasem niezabudowanego terenu, a dostęp do nich od ul. [...] przebiega przez odległą od terenu inwestycji ul. [...] lub kombinacją ulic: [...].

Skarżąca podniosła, że obie działki - położone przy ul. [...] - usytuowane są w odległości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i jednocześnie dużo ponad 50 m od granic owej działki. Ani Prezydent [...], ani SKO nie wyjaśniło przyczyn, dla których rozszerzono granice obszaru analizowanego.

Nie jest zrozumiałe dla skarżącej, dlaczego możliwe jest przyjęcie jako jedyny punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy niewielkiej wieżyczki jednego z budynków objętych planowaną nadbudową, w sytuacji, gdy w prawidłowo zakreślonych granicach obszaru analizowanego nie ma ani jednego ukończonego budynku o wysokości ustalonej skarżoną decyzją. Zdaniem skarżącej, przyjęcie takie uznać należy za niedopuszczalne, bowiem realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego na warunkach ustalonych skarżoną decyzją doprowadzi do naruszenia ukształtowanego w rejonie ul. [...] ładu przestrzennego, w ramach którego - jeśli nie liczyć niewielkiej wieżyczki - istnieją wyłącznie budynki co najwyżej trzykondygnacyjne, o wysokości nie przekraczającej 11 m.

Ma to szczególne znaczenie dla mieszkańców budynków przy ul. [...], bowiem w razie realizacji owej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków powstanie zespół zabudowy wyższej o jedną kondygnację, co może pociągnąć za sobą znaczne pogorszenie ich dotychczasowych warunków zamieszkania.

W ocenie skarżącej wskazane uchybienia skutkowały naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, przez bezpodstawne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji budowlanej istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym - gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Istnienia choćby jednej działki spełniającej powyższe, niezbyt w gruncie rzeczy wygórowane wymagania, nie wykazał ani Prezydent [...], ani SKO.

Opisane uchybienia doprowadziły w konsekwencji, jak wywodzi skarga, do wadliwości całej decyzji przez naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 kpa, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie spełnienie jednego z warunków zawartych w art. 61 ust. 1 upzp wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 upzp zostały spełnione. Niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do ukształtowania przestrzeni tworzącej harmonijną całość i uwzględnienia wszelkich uwarunkowań, i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych.

W celu zapewnienia realizacji tych wymagań organ wydający decyzję przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu. Obowiązkiem organu jest określenie cech nowej zabudowy dostosowanych do warunków zabudowy istniejącej, w sposób określony w rozporządzeniu.

Do ustalenia warunków zabudowy dostosowanych do określonych cech zagospodarowania terenu koniecznym jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Zatem działka ta nie musi graniczyć bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja. Musi być jednak położona na obszarze tworzącym urbanistyczną całość, skomunikowaną za pomocą jednej drogi publicznej. Zapewnienie ładu przestrzennego nie dotyczy pojedynczych, graniczących ze sobą działek, a większego obszaru, którego wielkość ustalana jest odrębnie dla potrzeb danego przypadku. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza - zgodnie z nakazem wynikającym z § 3 rozporządzenia - wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 upzp.

Jak wynika z załącznika nr 2 do analizy, sporządzonego w skali 1:1000, miejsce inwestycji oznaczono literami PRSTUVP, a obszar analizowany cyframi 1,2,3,4,5,6,7,1. W ocenie Sądu I instancji, granice obszaru analizowanego wyznaczono w sposób prawidłowy, wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia, czyli nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przez front działki objętej wnioskiem rozumie się przy tym, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki wynosi ok. 125 m, wobec tego jego trzykrotna szerokość wynosi ok. 375 m. Taki też obszar w przybliżeniu został wyznaczony.

W ocenie Sądu I instancji, obszar analizowany nie został w sposób nieuzasadniony powiększony. Objęcie obszarem analizowanym działek położonych przy ul. [...] było uzasadnione ze względu na nieliczną zabudowę tego terenu. Na analizowanym obszarze dominują bowiem tereny niezabudowane, wchodzące w skład Miasta [...]. Uwzględnienie w obszarze analizowanym pięciokondygnacyjnego budynku przy pl. [...] nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ w obszarze analizowanym - w sąsiedztwie planowanej inwestycji - zlokalizowane są budynki cztero i pięciokondygnacyjne. Wobec tego podnoszony w tym zakresie zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, polegający na bezpodstawnym i niezgodnym ze stanem faktycznym uznaniu, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji budowlanej istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma wynik sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W oparciu o nią ustala się, czy zaplanowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną, i czy teren inwestycji jest o podobnej intensywności zainwestowania w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Obszar ten służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa". Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć szeroko, czyli obejmuje ono nie tylko jako działkę bezpośrednio graniczącą z planowaną inwestycją. Działka sąsiednia winna być zabudowana w taki sposób, by zabudowa umożliwiała określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. Na podstawie istniejącej zabudowy należy określić cechy nowej zabudowy, która ma być kontynuacją istniejącej zabudowy. Gdy sąsiednie nieruchomości, ujmowane w znaczeniu szerokim są zabudowane, a planowana inwestycja dostosowana jest do istniejącej zabudowy zarówno pod względem urbanistycznym jak i architektonicznym, a także możliwa do pogodzenia z dotychczasową funkcją zabudowy, przyczyną rozstrzygnięcia odmownego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy na obszarze analizowanym występują budynki od 2 do 5 kondygnacji nadziemnych i wynoszą: budynek wielorodzinny przy [...] - 5 kondygnacji nadziemnych; budynek wielorodzinny przy ul. [...] 4 i 5 kondygnacji nadziemnych; budynki wielorodzinne przy ul. [...] - 3 i 4 kondygnacje nadziemne; budynki wielorodzinne przy ul. [...] - 3 kondygnacje nadziemne; budynek wielorodzinny przy ul. [...] - 3 kondygnacje nadziemne; budynek jednorodzinny przy ul. [...] - 4 kondygnacje nadziemne, a pozostałe budynki mieszkalne jednorodzinne mają od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych.

Sąd I instancji miał na względzie, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja z [...] 2010 r., nr [...], którą Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] 2001 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt budowlany na realizację budynku położonego przy ulicy [...], który przewiduje wzniesienie budynku 4 i 5 kondygnacyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu, decyzja ta znaczenie w niniejszym postępowaniu, ponieważ wskazuje, że na tym terenie, w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, dostępnej z tej samej drogi publicznej - budowa budynku 5 kondygnacyjnego pozostaje w zgodzie z układem urbanistycznym.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w tej sprawie w sposób prawidłowy przyjęły do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji istniejącą już na terenie działki nr [...] z obrębu 0526 wysokość elewacji 4 kondygnacyjnej wieżyczki budynku przy ul. [...], wynoszącej 12,58 m. Ustalenia te pozostają w zgodzie z § 7 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W § 7 ust. 3 stanowi, że jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

W ocenie Sądu, organy w sposób szczegółowy i dokładny przeanalizowały wysokości sąsiednich budynków, wyjaśniły dlaczego przyjęły jako wartość dla planowanej inwestycji średnie wartości budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. Wzięły także pod uwagę kąty nachylenia dachów sąsiednich budynków i w konsekwencji ustaliły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków nr [...] wysokość elewacji (poziom okapu) 11,10 m; dla budynków nr [...] wysokość elewacji 10,60 m. Następnie przyjęto wysokość maksymalną budynków po podniesieniu dachów - dla budynków nr [...] wysokość kalenicy 13,72 m; dla budynków nr [...] wysokość kalenicy 13,22 m, podniesienie okapów i kalenic wszystkich budynków o 1,6 m z wyjątkiem wieżyczki budynku nr [...], której dach pozostawiono bez zmiany.

Ustalenia te w świetle przeprowadzonej analizy, Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Nie podzielił zarzutu skarżącej, że wieżyczka budynku przy ul. [...] nie może być punktem odniesienia do ustalenia wysokości nowej zabudowy. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna uwidacznia, że wieżyczka budynku przy ul. [...] nie jest jedynie elementem architektonicznym podnoszącym wysokość budynku, a elementem konstrukcyjnym z oknem.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podnoszony zarzut, że na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją, prócz wspomnianej wieżyczki, nie ma zakończonego i oddanego do użytku budynku o wysokości co najmniej 4 kondygnacji. Budynek nieoddany jeszcze do użytku kształtuje już bowiem przestrzeń urbanistyczną obszaru i z tego względu nie można go pominąć w prowadzonej analizie zagospodarowania tego terenu.

Kwestia dotycząca ewentualnego pogorszenia dotychczasowych warunków zamieszkania mieszkańców budynków przy ul. [...] w razie realizacji przedmiotowej inwestycji, nie może zostać uwzględniona, ponieważ kwestii tej nie bada się na tym etapie postępowania inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jego pierwszy etap - ustalający. Ustala bowiem, czy realizacja danej inwestycji na określonym terenie jest dopuszczalna. Nie zezwala natomiast na rozpoczęcie inwestycji. Tym samym na tym etapie postępowania inwestycyjnego nie wiadomo jeszcze, czy w ogóle dojdzie do realizacji zamierzonej inwestycji.

Sąd I instancji ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Całe postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, czyniąc zadość - wbrew twierdzeniom skargi - wymaganiom art. 7 i 77 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez radcę pr. P. L., zarzucając naruszenie:

1. I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 134 § 1 ppsa, polegający na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez Wspólnotę;
3. 2. art. 141 § 4 ppsa polegający na niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i na niewyjaśnieniu owej podstawy;
4. II. prawa materialnego:
5. 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez bezpodstawne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji budowlanej istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie konstrukcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych;
6. 2. art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp przez bezpodstawne uznanie, że realizacja planowanej inwestycji budowlanej nie naruszy ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie terenu, na którym ma zostać zrealizowana rzeczona inwestycja;
7. 3. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) przez bezpodstawne zaakceptowanie w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;
8. 4. § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia przez bezpodstawne zaakceptowanie wyznaczenia wysokości przedmiotowych budynków po rozbudowie w sposób nie przewidziany w owych przepisach, tj. ani jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ani jako średnia wysokość zabudowy istniejącej w obszarze zabudowanym, ani jako wartość znajdująca oparcie w wynikach analizy, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe, Wspólnota wniosła: na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję z [...] 2011 r.; ewentualnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Skarżąca kasacyjnie odwołuje się do wykładni językowej wskazanych w zarzutach przepisów materialnoprawnych. Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie odwołuje się wprost do drugiej postaci paremii clara non sunt interpretanda (antykontynuacyjnej - tożsamej z jedną z postaci paremii interpretatio cessat in claris), to jednak argumentacja skargi kasacyjnej milcząco zdaje się na niej opierać. Stanowisko to nie jest przekonujące (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 56-57, nb 91, 92, s. 228, nb 412; dalej M. Zieliński, Wykładnia). We współczesnej nauce trafnie wskazuje się, że takie rozumienie przywołanej paremii clara non sunt interpretanda, gdy powszechnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się przełamanie sensu językowego (O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w orzecznictwie najwyższych organów władzy sądowniczej, Wyd.

Wydziału Prawa Uniwersytetu Szczecińskiego 2001, s. 51-81, 159-174, 236-252), paremia ta pociąga za sobą prakseologiczną niezgodność. Z jednej strony żąda zakończenia procesu wykładni, z drugiej oczekuje kontynuowania go. We współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia, s. 238, nb 432).

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp, § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, zaprezentowana w wyroku IV SA/Wa 758/11, okazała się być trafna, a argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej, prowadzące do odmiennego rezultatu niż zaprezentowane przez Sąd I instancji, nieprzekonujące.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, okazał się być nieusprawiedliwiony.

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy dla każdego przypadku określić oddzielnie (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 506-511 nb 2; wyrok NSA z: 14.9.2010 r., II OSK 1368/09; 7.5.2008 r., II OSK 518/07; 18.4.2007 r., II OSK 657/06). W orzecznictwie i literaturze prawniczej przyjmuje się, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, która nie musi mieć z tą działką wspólnej granicy. Orzecznictwo administracyjne konstatując, że wystarczające jest spełnienie ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej, a działka rozumiana jako "sąsiednia" musi się znajdować w obszarze analizowanym w opinii urbanistycznej, wymóg dostępności obu działek (inwestora i sąsiedniej) z tej samej drogi publicznej, odwołując się do wykładni systemowej i funkcjonalnej, uznało za niemający charakteru bezwzględnie wiążącego (A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el 2011, cz. II).

Sąd I instancji trafnie ocenił, że wyznaczenie obszaru analizowanego odbyło się zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że organ winien ustalić, jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie i uwzględnić faktyczne zagospodarowanie terenu położonego w sąsiedztwie. W przypadku dokonania trafnych ustaleń, że zasadą na tym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i współistnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zabudowy zagrodowej, ogrodniczej, szklarniowej, gospodarczej, usługowej, biurowej i połaci zieleni nieurządzonej, celowym i zasadnym było niewielkie powiększenie obszaru analizowanego. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyło walorów przestrzeni w tym zakresie (a tak było w kontrolowanej sprawie), poszerzenie obszaru analizowanego umożliwiło uwzględnienie przysługującego wnioskującemu prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z: 17.4.2013 r., II SA/Gd 3/13, Lex nr 1368727; 7.9.2011 r., II SA/Gd 354/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2011 r. sygn. II SA/Lu 543/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11.4.2012 r., II SA/Łd 64/12).

Zaskarżony wyrok nie narusza także § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia. Wykładnia systemowa i celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia prowadzą do wniosku, że normodawca podustawowy w rozporządzeniu koncentrował się na sposobie ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy, przeto milcząco zakładał brak zabudowy na działce objętej wnioskiem. Dlatego używa pojęcia "na działkach sąsiednich" (ust. 1 i 3 § 7 rozporządzenia). Nie sposób jednak przyjąć, że racjonalny prawodawca nakazywałby pominięcie w analizie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działce objętej wnioskiem, jeśli taka zabudowa już istnieje. Słusznie Sąd I instancji zaaprobował wzięcie pod uwagę przez organy obu instancji wysokości elewacji czterokondygnacyjnej wieżyczki budynku przy ul. [...] (górny poziom okapu 12,58 m; poziom kalenicy 13,72 m). Odwoływanie się autora skargi kasacyjnej do pojęcia "dominanty wysokościowej" (s. 5 skargi kasacyjnej), nie przemawia przeciwko wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, trafnie aprobowanej zaskarżonym wyrokiem.

Ustawodawca nie odwołuje się do pojęcia dominanta wysokościowa. W urbanistyce przyjmuje się, że dominanta urbanistyczna (inaczej akcent urbanistyczny) to szczegół, element; obiekt o indywidualnych cechach wyróżniający się z otoczenia i nadający całości określony charakter. Dominantami mogą być: wysokie budynki, place, pomniki itp. (dominanty układów przestrzennych)...(w: red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 10, 68). Sąd I instancji trafnie wskazał, że w sytuacji, gdy na sąsiednich działkach znajdują się budynki wielorodzinne: przy ul. [...] – 4 i 5 kondygnacji nadziemnych; przy ul. [...] – 3 i 4 kondygnacje nadziemne, czterokondygnacyjna wieżyczka przy ul. [...], to brak podstaw, by na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia nie dopuścić podniesienia budynków przy ul. [...], do wysokości określonej w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp, przez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że realizacja planowanej inwestycji budowlanej nie naruszy ładu przestrzennego, nie zasługiwał na aprobatę.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa, bowiem Sąd I instancji nie zaniechał przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd rozpoznał należycie wszystkie zarzuty Wspólnoty, istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu nie wskazuje konkretnych zarzutów, o których Wojewódzki Sąd miałby nie rozstrzygnąć (s. 6 pkt V skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie (s. 6-12 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 758/11).

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.