Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 433/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wójt Gminy Blizanów ustalił na rzecz M. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie położonym w gm. Ż. w miejscowości [...], działka nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U. z 2012r. poz. 647- dalej jako "u.p.z.p."), ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy lokalizacja planowanej przez wnioskodawcę inwestycji możliwa jest wyłącznie w przypadku istnienia na działkach sąsiednich, obsługiwanych z tej samej drogi publicznej, obiektów o podobnej funkcji, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wójt Gminy Blizanów wystąpił także o uzgodnienia do organów administracyjnych upoważnionych na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji urbanistycznej stwierdzono, że wnioskowany budynek gospodarczy został zrealizowany. Wobec tego w dniu [...].11.2011 r. organ I instancji wezwał M.C. do uzupełnienia wniosku i jego sprecyzowania w zakresie przedmiotu wniosku. W związku z tym, że wniosek nie został uzupełniony Wójt Gminy Blizanów pismem z dnia [...].12.2011 r. zawiadomił M. C., że wniosek pozostawia się bez rozpoznania.
W dniu [...].08.2012 r. M. C., reprezentowana przez pełnomocnika - wystosowała do Wójta Gminy Blizanów odpowiedź na wezwanie z dnia [...].11.2011 r. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym, że organ I instancji podzielił argumentację wnioskodawcy, że wezwanie do uzupełnienia wniosku powinno nastąpić przed nadaniem biegu sprawie, uznał to wezwanie za bezskuteczne.
W związku z powyższym organ I instancji, dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizę określoną w art. 53 ust. 3 u.p.z.p.
Wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła spełnienie warunku kontynuacji intensywności zabudowy w obszarze analizowanym.
Po sporządzeniu ww. analizy organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w niniejszej sprawie. W wyniku tego zawiadomienia do Urzędu Gminy w Blizanowie wpłynęło pismo A. N., który stwierdził, że wobec faktu nie uzupełnienia przez M.C. swojego wniosku i powiadomienia organu I instancji, iż jej podanie pozostawia się bez rozpatrzenia, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego nie powinno być kontynuowane.
Ustosunkowując się do złożonej uwagi A.N. organ I instancji uznał, że wezwanie o usunięcie braków we wniosku M. C. było nieskuteczne, ponieważ przed wezwaniem Wójt Gminy Blizanów wystąpił o uzgodnienia do organów administracyjnych, wobec czego nadano bieg sprawie.
W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalił warunki zabudowy dla zrealizowanego budynku gospodarczego. Stosownie zaś do treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.N., zarzucając jej uchybienia proceduralne. W ocenie odwołującego sposób prowadzenia postępowania budzi wiele zastrzeżeń. Pogwałcono m.in. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, albowiem odwołujący nie został poinformowany, ani o złożeniu przez M. C. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, ani też, że wezwanie to zostało przez organ uwzględnione. Ponadto z pisma z dnia [...].12.2011 r. wynika, że wnioskodawczyni została wezwana do uzupełnienia wniosku, a to oznacza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niepełny i nie mógł stanowić podstawy do wydania prawnie skutecznej decyzji.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W odniesieniu do zarzutów skargi organ II instancji podniósł, że pismem z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy Blizanów zawiadomił strony postępowania, w tym odwołującego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu.
Przechodząc na grunt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wyjaśnił, że dla uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy na planowaną inwestycję niezbędne jest łączne spełnienie warunków wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W tym celu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, zatem organ zobowiązany był uwzględnić wniosek M. C. i wydać decyzję ustalająca warunki zabudowy.
Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł A. N., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W ocenie Skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza przepisy postępowania administracyjnego. Skarżący w odwołaniu podnosił naruszenie przepisów kpa. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jednym tylko zdaniu odniosło się do całej treści odwołania, stwierdzając iż nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Taka ocena meritum odwołania wzbudza zastrzeżenia skarżącego, albowiem w jego ocenie postępowanie obarczone jest poważnymi uchybieniami proceduralnymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. M. C. oświadczyła, iż budynek stoi od 20 lat. Pod wpływem przeprowadzonej kontroli złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ wcześniej ich nie było. Skarżący oświadczył, iż nie kwestionuje decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie błędy proceduralne jakich dopuściły się organy (k. 32 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że strona skarżąca w skardze i na rozprawie podniosła wyłącznie zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak wyrok NSA z 18.12.2012 r., sygn. II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, wyrok NSA z 20.04.2011 r., sygn. II OSK 742/10, LEX nr 1081879).
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się takowego naruszenia, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W szczególności, skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania (k. 22 akt adm.). W toku postępowania przed organem pierwszej instancji Skarżący był poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach w określonym terminie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. (k. 55 akt adm.). Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z tego prawa, a jedynie pismem z dnia 18.09.2012 r. zakwestionowała prawidłowość prowadzonego postępowania. Pomimo tego, że strona nie została powiadomiona przez organ I instancji, o treści pisma skarżącej z dnia [...].08.2012 r., to mogła dowiedzieć się o jego treści od dnia [...].09.2012 r., kiedy to otrzymała zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu błędna jest konstatacja, że takie uchybienia świadczą o niezapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Ponadto zdaniem Sądu wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, że wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła spełnienie warunku kontynuacji intensywności zabudowy w obszarze analizowanym.
Projekt został także poddany uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w trybie art. 106 k.p.a. (k. 11-16 akt adm.).
W obliczu powyższego trzeba zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż projektowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z istniejącym stanem rzeczy i nie narusza przepisów prawa.
Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika A. N. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału jako strony w każdym stadium postępowania a polegające na niedoinformowaniu go o uznaniu za bezskuteczną czynności materialno-technicznej w postaci pozostawienia z dniem [...] grudnia 2011 r. bez rozpoznania wniosku M. C. o ustalenie warunków realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, a także niedoinformowaniu o złożeniu przez nią odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków z dnia [...] sierpnia 2012 r., zawierającej również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o nieuzupełniony na etapie weryfikacji formalnej wniosek.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jako podstawę tego wniosku wskazując art. 182 § 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika M.C. wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że jedną z zasad orzekania przez sąd kasacyjny jest ograniczenie jego kognicji wyłącznie do granic zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej wniesionej w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Prowadzi to do konkluzji, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza brak uprawnień do kontroli zaskarżonego orzeczenia w innych aspektach niż wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym w zakresie innych norm prawa i motywacji ich naruszeń.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dociekać intencji autora skargi kasacyjnej w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i w rezultacie tej oceny stwierdził, że są one niezasadne.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest postawienie określonych zarzutów wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazanie art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. jako norm dopełnienia, może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 bądź 145-151 p.p.s.a. (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378, 290; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23; s. 448 uw. 7). Mimo dokonania kontroli zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł wskazania żadnego z przepisów art. 141 § 4 bądź art. 145-151 p.p.s.a., jako podstawy kontroli kasacyjnej. Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przedstawione w skardze kasacyjnej nie zostały skonstruowane prawidłowo, a Sąd kasacyjny nie ma możliwości domyślania się, naruszenia którego z tych przepisów dopatruje się profesjonalny autor skargi kasacyjnej, przeto postawienie tych zarzutów okazało się nieskuteczne.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.