Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2307/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., II SA/Po 1025/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę E. K. (inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, E. K[...] wystąpił o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego (handel artykułami spożywczymi i przemysłowymi) wraz z parkingami, wewnętrznym układem komunikacyjnym (projektowaną drogą dojazdową) i infrastrukturą techniczną – na terenie położonym w K. przy ul. [...], na enumeratywnie wskazanych działkach.

Kolejno wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy uzupełnił pełnomocnik inwestora, który wskazał, że inwestycja obejmie realizację budynku usługowo-handlowego z funkcjami głównie handlu artykułami spożywczymi i przemysłowymi. Zakres geometrii dachów przewidywał zastosowanie stropodachu, dachu płaskiego lub dachu o niewielkim spadku do 20, zaś kierunek głównej kalenicy prostopadły do drogi publicznej.

Dla inwestycji sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz powiadomiono strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Prezydent [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy, jednak na skutek odwołania inwestora Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2019 r., uchyliło ją, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ gminy powiadomił E. K. w trybie art. 79a K.p.a., że projektowana inwestycja nie spełniać ma warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp) w zakresie kontynuacji intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów budynków położonych w obszarze analizowanym. Organ I instancji pouczył wnioskodawcę, że nie spełnienie wymienionych warunków może skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Pismem z 11 czerwca 2019 r. E. K. wyjaśnił, że lustracja najbliższego otoczenia jego inwestycji prowadzi do odmiennych, aniżeli przyjęte przez organ gminy wniosków. Analiza współczynników zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem wskazuje, że wskaźnik intensywności zabudowy w najbliższym otoczeniu jest znacznie wyższy, niż w całym obszarze analizowanym.

W wyroku II SA/Po 1025/19 przytoczono dalej, że decyzją z [...] lipca 2019 r., Nr [...], Prezydent [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp, odmówił E. K. ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W motywach powyższej decyzji wyjaśniono, że w odniesieniu do otoczenia inwestycji przeprowadzono analizę urbanistyczną wyznaczając jej obszar w promieniu 54 m od granic terenu stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003). Obszar ten nieznacznie powiększono, tak, aby ująć całe działki geodezyjne znajdujące się w jego granicach.

Na podstawie wyników analizy Prezydent ustalił, że projektowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji funkcji usługowej, gdyż takowa zabudowa znajduje się w otoczeniu obszaru inwestycyjnego. Spełniony został także wymóg kontynuacji linii zabudowy. Zaproponowana przez E. K. linia zabudowy mieści się w granicach odległości pomiędzy budynkami najdalej i najbliżej położonymi względem drogi.

Z kolei w ocenie organu gminy inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji intensywności zabudowy. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego to 0,18, natomiast intensywność zabudowy w obszarze inwestycji, po zrealizowaniu zabudowy, wyniesie 0,31. Przekroczona zostanie zatem znacznie intensywność zabudowy w stosunku do zabudowy zastanej. Organ I instancji wyraził też stanowczy pogląd, że nie widzi możliwości ustalenia innej wartości parametru intensywności zabudowy ze względu na znaczną różnicę pomiędzy wartością średnią z analizy, a wartością dla zamierzenia inwestora. Dopuszczenie takiego odstępstwa – zdaniem organu – naruszyłoby wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Podobnie negatywnie Prezydent [...] ocenił parametr szerokości elewacji frontowej. Ta – jako średnia na obszarze analizowanym – wynosi 11,2 m. Uwzględnienie tolerancji 20 % (w ten sposób organ nawiązał do § 6 ust. 1 rozp. MI z 2003) pozwoliłoby zrealizować front w przedziale od 9 m do 13,4 m. Tymczasem szerokość projektowanego budynku zaproponowano jako 30 m, co nie mieści się w ustalonym przedziale i znacznie go przekracza. Również w opisanym przypadku organ podkreślił, że nie dopuszcza ustalenia innej wartości parametru ze względu na znaczną różnicę pomiędzy wartością średnią i wartością szerokości elewacji projektowanej zabudowy.

W ocenie organu gminy warunku kontynuacji nie spełnia także parametr, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozp. MI z 2003. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich nr [...] i [...] wynosi odpowiednio 3 i 9 m. To oznacza, że w myśl § 7 ust. 3 rozp. MI z 2003 jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć średnią z obszaru analizowanego. Ta z kolei wynosi 4,1 m, a więc projektowany budynek swą wysokością znacznie przekraczałby ustalony poziom. Organ gminy zarazem stanowczo wykluczył możliwość dopuszczenia innego parametru wysokości zabudowy, gdyż naruszyłoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Organ I instancji nie zaakceptował także inwestycji, jeśli chodzi o wysokość dachu. Projektowany budynek ma mieć wysokość 10 m, tymczasem maksymalna wysokość tego rodzaju budynków w otoczeniu wynosi 9 m.

Odnosząc się do przebiegu postępowania Prezydent zaznaczył, że stosownie do wskazań poprzedniej kasacyjnej decyzji Kolegium zawiadomiono E. K. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, do którego włączono uprzednio projekt decyzji odmownej. Dodatkowo inwestor został pouczony, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. K. zarzucając naruszenie przepisów: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 § 1 Upzp oraz § 3, 5, 6, 7 i 8 rozp. MI z 2003, poprzez przyjęcie jako dowód wyników analizy urbanistycznej sporządzonej niezgodnie z zasadami sporządzania tego rodzaju dokumentów, w szczególności w zakresie: braku wyznaczenia w formie graficznej obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozp. MI z 2003, błędnego wyznaczenia współczynnika intensywności zabudowy, błędnego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i błędnego wyznaczenia geometrii dachu.

Dalej w wyroku przywołano, że wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] września 2019 r., Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji zweryfikował dane sporządzonej analizy i zgodził się, że w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy należałoby wziąć pod uwagę dane z najbliższego sąsiedztwa na podstawie § 5 ust. 1 rozp. MI z 2003. Gdy chodzi o szerokość elewacji frontowej, to organ odwoławczy przyznał, że w otoczeniu inwestycji (działka nr [...]) znajdują się budynki o szerokich elewacjach frontowych, jednak są one w mniejszości (3 na 30). Także w najbliższym sąsiedztwie budynki mają znacznie węższe elewacje, aniżeli projektowana. Poza tym Kolegium zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym budynki o szerokich elewacjach nie znajdują się z reguły na pierwszej linii zabudowy. Te położone przy drodze mają elewację o szerokości oscylującej w granicach średniej.

Gdy chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium uznało, że nie wyjaśniono przekonująco, dlaczego nie można zastosować § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003. Organ odwoławczy nie zgodził się jednak z inwestorem, co do zarzutów dotyczących wysokości budynku. Budynek zaprojektowano na 10 m, najwyższe budynki w obszarze analizowanym mają 9 m, a więc nie ma możliwości dopuszczenia budynku o proponowanej wysokości kalenicy.

W skardze na decyzję Kolegium E. K. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy (art. 145a § 1 Ppsa) oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Przedstawił dalej zarzuty zasadniczo powielające wywody odwołania, przy czym krytykę rozstrzygnięcia Kolegium poszerzył o zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. W ocenie skarżącego organ odwoławczy ograniczył się do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej, przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził w pierwszej kolejności, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003. Wywodząc, że projektowany obiekt należy dopuścić w oparciu o wyjątek z § 6 ust. 2 rozp. MI z 2003, czyli mimo tego, że szerokość elewacji frontowej nie odpowiada regule jej ustalania, skarżący podważa w istocie wnioski uprawnionego urbanisty, który w oparciu o analizę urbanistyczną wypowiedział się jednoznacznie: "dopuszczenie odstępstwa naruszałoby wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym".

Sąd wojewódzki miał na względzie, że wskazane tu zarzuty skarżący mógł oczywiście postawić, jednak zwrócił uwagę, że byłyby one tylko wtedy skuteczne, jeżeli ustalenie urbanisty jawiłoby się jako ewidentnie błędne, na przykład byłoby przyjęte z pominięciem określonych danych z obszaru analizy. Tymczasem skarżący zgłasza jedynie wątpliwości co do interpretacji ładu przestrzennego, który jego zdaniem będzie kontynuowany także, jeżeli przyjmie się parametr szerokości elewacji frontowej w oparciu o ekstrema – trzy najszersze, wybrane przez niego obiekty z całego obszaru analizowanego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej jako 30 m, jak stanowczo żąda inwestor, nie znajduje oparcia w danych zabudowy w otoczeniu. Dominują w nim zdecydowanie budynki o mniejszych gabarytach, a te szerokie są nieliczne. Najbardziej podobny do zamierzenia skarżącego jest rzeczywiście budynek na działce nr [...], jednak sąd wojewódzki stanął na stanowisku, że sam fakt występowania ekstremów na obszarze analizy nie jest wystarczającym argumentem, aby ustalać parametry nowej zabudowy według nich.

Sąd pierwszej instancji także zgodził się z Kolegium co do wniosków dotyczących nie spełnienia przez projektowaną zabudowę warunku z § 8 rozp. MI z 2003. Z analizy urbanistycznej, tabeli II.f (k. 96 akt adm. organu I instancji) wynika, że na obszarze analizowanym występują budynki, których wysokość nie przekracza 9 m, a ich wysokość oscyluje od 3 do 9 m, z tym że tylko cztery mają 9 m, a znaczna część od 5 do 8 m. Nie ma więc podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku o najwyższym punkcie dachu do 10 m. Ustalenia innej wysokości dachu planowanego budynku nie dopuścił urbanista w wynikach analizy. Z analizy urbanistycznej również nie wynikają żadne okoliczności szczególne, które nakazywałyby dopuszczenie budynku przewyższającego wysokością wszystkie inne w okolicy, i to nawet jeżeli jest to przewyższenie nieznaczne.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania, to WSA w Poznaniu zarzut ten uznał za nietrafny. Zdaniem tegoż sądu Kolegium wywiązało się ze swojej roli, gdyż badało sprawę w całokształcie, zwłaszcza analizowało poszczególne parametry inwestycji. Czyniło to z całą pewnością w oparciu o własne, samodzielne ustalenia, o czym świadczy chociażby to, że organ odwoławczy przywoływał wiele danych, którymi Prezydent przy okazji poszczególnych wątków się nie posłużył.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E. K. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo, że Kolegium dokonało błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę swego rozstrzygnięcia poprzez: a) przyjęcie, że organ I instancji wskazał skarżącemu przesłanki zależne od niego, które nie zostały spełnione lub wykazane, w konsekwencji czego może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem, kiedy w rzeczywistości pismo z 29 maja 2019 r. takich informacji nie zawiera; b) przyjęcie, że wniosek skarżącego dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku, o szerokości elewacji frontowej 30 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 7 m, o wysokości budynku (kalenicy) - 10 m oraz kącie nachylenia dachu 20º, kiedy we wniosku skarżący wyraźnie wskazał, że są to wartości maksymalne, co wprost wynika z użycia przy opisie wnioskowanych parametrów przyimków "do";
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem ww. przepisów poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie wyników analizy urbanistycznej sporządzonej niezgodnie z zasadami jej sporządzania, b) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że organ ten nie uwzględnił sposobu rozstrzygania przez Prezydenta [...] spraw dotyczących parametrów zabudowy, a w szczególności, że utrwalona praktyka tego organu wskazuje, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poszczególnym zainteresowanym stronom (innym niż skarżący), parametry te wyznaczane są odmiennie, niż wynika to z analizy urbanistycznej; c) art. 79a K.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że Kolegium nie wskazało skarżącemu przesłanek zależnych od niego, które nie zostały spełnione lub wykazane, a w konsekwencji, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem, w szczególności wobec uwzględnienia przez Kolegium zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej i wykluczeniu przez organ II instancji tego parametru z katalogu przyczyn stanowiących podstawę odmowy przyjęcia istnienia kontynuacji funkcji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi:

1. 1) na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie wyroku II SA/Po 1025/19 w całości;
2. 2) na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa o przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi;
3. 3) na podstawie art. 188 Ppsa i art. 135 w zw. z art. 193 Ppsa o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji;
4. 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art 176 § 2 Ppsa, strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ miał obowiązek wskazania skarżącemu, przed wydaniem decyzji, w jaki sposób powinien zmodyfikować wniosek, żeby możliwe było wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Nie bez znaczenia – zdaniem skarżącego kasacyjnie – pozostaje również okoliczność, że we wniosku skarżący nie określał dokładnych cech inwestycji, a jedynie wskazał górne granice poszczególnych parametrów. Prawidłowe zastosowanie normy art. 79a K.p.a., polegające na wskazaniu w jakim konkretnie zakresie wnioskowana inwestycja nie spełniała ustawowych przesłanek, dałoby skarżącemu możliwość dostosowania swojego żądania do wyników analizy.

W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący wskazując na naruszenie art. 8 § 2 K.p.a., które aktualizuje zarzut dyskryminacji inwestora, wskazuje że nie sposób było przyjąć za prawdopodobne, żeby przyjęte w tych decyzjach parametry zabudowy odpowiadały faktycznym wartościom istniejącej zabudowy. Wynika to również z dołączonych do tych decyzji analiz urbanistycznych, gdzie ten sam autor parametry te określa poprzez wskazanie jedynie ich górnej granicy, nie zaś jako czynników uśrednionych wynikających z obszaru analizowanego.

Dodatkowo, konfrontując ww. decyzje i sporządzone do nich wyniki analizy obszaru z wynikami analizy sporządzonej na potrzeby wydania decyzji odmownej, strona skarżąca kasacyjnie zauważa, że o ile w tym przypadku w wynikach analizy i uzasadnieniu decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wskazana została na poziomie 3 m i 7 m, zaś jej średnia na poziomie 4,1 m, o tyle w decyzji nr [...] (punkt 4 wnioskowanych dowodów) obejmującej teren sąsiedni, a więc ten sam obszar analizowany – wartość ta ustalona została na poziomie 8,5 m. W kontekście decyzji nr [...] podobne spostrzeżenia można – zdaniem tejże strony – odnieść do parametrów związanych z geometrią dachów, gdzie dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji ustalił możliwość zastosowania dachów płaskich o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, odmawiając jednocześnie ustalenia takich parametrów skarżącemu w jednej z wielu odmownych dla skarżącego decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 Ppsa przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

Ograniczony zarzutami skargi kasacyjnej zakres kontroli wyroku sądu wojewódzkiego prowadzi do wniosku, że podniesione w tym środku odwoławczym podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.

W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Skarżący kasacyjnie naruszenia wyłuszczonych przepisów Kodeksu upatruje w tym, że organy rozstrzygnięcia swe opierały na analizie urbanistyczno-architektonicznej, która w jego ocenie została wytworzona niezgodnie z "zasadami jej sporządzania". Reguły sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, w ramach ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowane zostały przepisami rozp. MI 2003, zarzutu zaś naruszenia przepisów tego aktu normatywnego nie podniesiono w petitum skargi kasacyjnej, tym samym Sąd Naczelny nie może czynić z nich podstawy swych rozważań.

Powołane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. odnoszą się do obowiązków organów administracji publicznej w aspektach stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżący kasacyjnie starając się rozwinąć te zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałoby polegać uchybienie tym przepisom. Zamiast tego, na s. 11-3 uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego Autor skargi kasacyjnej przywołuje kilka judykatów odnoszących się do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy urbanistyczno-architektonicznej, dodatkowo formułując oznaczone stwierdzenia, w których posługuje się niezdefiniowanym skrótem "PZP" z określonymi oznaczeniami zdającymi się wskazywać, że są to określone jednostki redakcyjne jakiegoś aktu normatywnego.

Sąd Naczelny wobec treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie może jednak we własnym zakresie sprecyzować o jaki akt prawny chodzi, zwłaszcza, że w przywoływanych przez Autora skargi kasacyjnej judykatach zawarto dodatkowe oznaczenie skrótowe "u.p.z.p.". Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Uwzględnić przy tym wypadnie, że – wobec ograniczonego zakresu kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, wyznaczonego podstawami kasacyjnymi – nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, nie przypadkiem powierzenie jej sporządzenia została przez ustawodawcę przypisane fachowemu pełnomocnikowi. Od tak ustanowionego pełnomocnika należy oczekiwać sporządzenia środka zaskarżenia w sposób skonkretyzowany, a jeśli posłużono się – dla celów pożądanej zwięzłości wywodów – określonym skrótowcem w odniesieniu do danego aktu normatywnego, należało go uprzednio zdefiniować. Tak chociażby postąpiono w odniesieniu do innych aktów normatywnych, na które w skardze kasacyjnej się powoływano.

C. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. sprowadzające się do tego, że Kolegium nie uwzględniło utrwalonej – w ocenie skarżącego kasacyjnie – praktyki orzekania przez organ I instancji w odniesieniu do ustalania parametrów zabudowy wobec innych inwestorów. Rzecz w tym, że po pierwsze, zarzutu naruszenia tych przepisów Kodeksu nie formułowano w samej skardze do sądu wojewódzkiego. Po drugie, stwierdzenie o naruszeniu przepisów art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz wywodzenie o dyskryminowaniu inwestora, zaś posługiwanie się w przypadku innych rozstrzygnięć organu gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu takimi oznaczeniami parametrów tej zabudowy, w odniesieniu do których używa się określnika "maksymalny", zostało zaprezentowane w skardze kasacyjnej łącznie z wnioskiem strony w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, aby Sąd Naczelny przeprowadził dowód z dokumentów, a to z czterech decyzji Prezydenta [...], których odpisy dołączono do skargi kasacyjnej.

W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie są spełnione przesłanki z art. 106 § 3 Ppsa, który w postępowaniu ze skargi kasacyjnej stosowany jest odpowiednio (art. 193 zd. 1 Ppsa). Sąd może, m. in. na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli "jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zdaniem Sądu Naczelnego dopuszczenie dowodów z treści załączonych odpisów decyzji nie jest wystarczające, aby ustalić, że zostały one wydane w takim stanie faktycznym i prawnym, co sprawa z wniosku E. K. Po trzecie, bez znajomości treści wniosku inwestorów w tych sprawach, w których zapadły rzeczone decyzje oraz treści sporządzonych w postępowaniach poprzedzających wydanie przywołanych decyzji organu gminy analiz urbanistyczno-architektonicznych, a nie tylko ich wyników ujętych w przywołanych decyzjach, na które Autor skargi kasacyjnej powołuje się we wniesionym środku odwoławczym (s. 16), nie ma możliwości wnioskowania odnośnie przyjęcia, że decyzje te zostały wydane "w takim samym stanie faktycznym i prawnym" (co w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją – uwaga Sądu).

Z tych przyczyn nie uwzględniając zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, wypadnie stwierdzić bezskuteczność zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a.

D. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z art. 79a K.p.a., w aspekcie którego zarzuca się brak uwzględnienia przez sąd wojewódzki, że Kolegium nie wskazać miało skarżącemu przesłanek, które powinny być przez niego spełnione, a w konsekwencji, iż może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony inicjującej sprawę administracyjną. Eksponuje się przy tym, że organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu gminy, gdy idzie o brak spełnienia przez zamierzoną inwestycję parametru szerokości elewacji frontowej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł jednak, że art. 79a K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s.

8) zdaje się zarazem wynikać, że jej Autorowi chodzi o przepis art. 79a § 1 K.p.a. (wadliwie posłużono się w skardze kasacyjnej skrótem "ust.", co wskazywałoby, że fachowy pełnomocnik oczywiście myli paragrafy, na które dzielą się artykuły K.p.a., z "ustępami" występującym w artykułach ustaw prawa materialnego – uwaga Sądu). Z art. 79a § 1 K.p.a. wynika, że "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.". Cyt. przepis nie znajduje się w rozdziale 10 "Odwołania" Działu II "Postępowanie" K.p.a., SKO w K. rozpoznawało odwołanie, przeto stosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 79a § 1 K.p.a., zamieszczonego w rozdziale 4 "Dowody" tegoż samego Działu II Kodeksu, można byłoby rozważać wyłącznie poprzez posiłkowego jego zastosowanie (por. art. 140 K.p.a.). Rzecz w tym, że realiach kontrolowanej sprawy informację w trybie art. 79a § 1 K.p.a. wystosował do inwestora organ I instancji, uprzedzając stronę, że brak skorygowania podanych w źródłowym wniosku wszczynającym postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skutkować może decyzją negatywną. Niekonsekwencja w sformułowaniu zarzutu kasacyjnego pod względem podmiotowym widoczna jest, gdy uwzględni się motywy skargi kasacyjnej na s. 9, z którego wynika wprost, że przepisu art. 79a § 1 K.p.a. nie stosowało Kolegium, lecz organ I instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego, inwestor poinformowany przez organ gminy w trybie art. 79a § 1 K.p.a. o braku spełnienia oznaczonych parametrów zabudowy jednoznacznie wskazanych w źródłowym wniosku, nie skorygował tegoż wniosku. W piśmie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. (k. 197) wyraźnie wskazano, o które parametry projektowanej zabudowy chodzi (kontynuacja intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów). W tych okolicznościach, nawet uwzględnienie przez organ odwoławczy odwołania, gdy idzie o nietrafność stanowiska Prezydenta [...] w aspekcie braku spełnienia jednego z parametrów zabudowy (jej intensywności – uwaga Sądu), gdy nie zostały spełnione jednoznacznie określane źródłowym wnioskiem inne parametry zabudowy (szerokość elewacji frontowej i wysokość kalenicy dachu projektowanego budynku – uwaga Sądu), nie może oznaczać trafności zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 79a § 1 K.p.a.

E. Ubocznie, raz jeszcze wypadnie podkreślić, że wobec ograniczonej możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku, a pośrednio zaskarżonej decyzji, co wynika z zaprezentowanych podstaw kasacyjnych, Sąd Naczelny nie mógł czynić przedmiotem swych rozważań kwestii materialnoprawnych.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.