Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2012 r. Prezydent miasta stołecznego Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do: naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, garaży i parkingów samochodowych, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy zespołu budynków użyteczności publicznej o wiodącej funkcji biurowo-usługowo-handlowej, z garażem podziemnym, zjazdami, infrastrukturą techniczną, elementami zagospodarowania terenu, elementami zagospodarowania terenu oraz możliwością połączenia z zespołem wyjść ze stacji metra "[...]", na działkach ew. nr [...].
Odwołania od powyższej decyzji wniosły Stowarzyszenie B. oraz Stowarzyszenie A. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały uwzględnione wyniki uzgodnień i opinii wydanych w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji, jak również ustalenia zawarte w raporcie. W postępowaniu tym uwzględniono opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. oraz uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w postanowieniu z [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu II instancji, uwzględniono także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa w zakresie, w jakim postępowanie to było prowadzone. Realizacja planowanego przedsięwzięcia może wpłynąć w sposób negatywny na środowisko, nie oznacza to jednak, że tylko z tego powodu nie może ona dojść do skutku.
W ocenie organu odwoławczego, miejsce planowanej inwestycji (ścisłe centrum dużego miasta) ma wpływ na zachowanie wysokich standardów ochrony środowiska. W takiej sytuacji, nie jest możliwe zachowanie takich standardów jakości środowiska, które obowiązują na terenach niezabudowanych. W ocenie organu odwoławczego, dotyczy to ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami przede wszystkim emitowanymi przez pojazdy samochodowe. Brak jest zatem podstaw do uznania, że ruch samochodowy generowany w przyszłości przez użytkowników budynku mógłby w sposób istotny wpłynąć na jakość powietrza w jego otoczeniu. Brak jest również podstaw do uznania, że funkcjonowanie planowanego budynku wpłynie w sposób istotny na rozkład emisji ciepła z tego terenu do otoczenia. Organ II instancji wyjaśnił także, że warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich zostały określone w pkt II decyzji organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosło Stowarzyszenie A. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny, znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy obu instancji oceniony zgodnie z regułami k.p.a., prowadząc w konsekwencji do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy.
Sąd I instancji przedstawił ogólne rozważania dotyczące wydawania decyzji środowiskowej. Wyjaśnił, że z raportu sporządzonego dla planowanego przedsięwzięcia wynika, że w celu ograniczenia możliwych uciążliwości do minimum, przewidziane zostały odpowiednie rozwiązania techniczne i organizacyjne, głównie w zakresie ograniczenia emisji do powietrza, emisji hałasu, ochrony wód podziemnych i gospodarki odpadami.
W ocenie Sądu I instancji, zakres uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie obejmował wszystkie aspekty związane z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Uzgodnienia zostało dokonane na podstawie przekazanej dokumentacji. Ponadto, z akt sprawy wynika, że dla działek, na których planowane jest przedsięwzięcie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone również prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji Programów Ochrony Powietrza, Sąd I instancji przedstawił rozważania dotyczące celów prawnej ochrony powietrza. W ocenie Sądu I instancji, Stowarzyszenie w skardze nie określiło na czym polega podniesiony zarzut.
Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Przedstawiając prawne pojęcie hałasu Sąd I instancji wskazał, że zagadnienia dotyczące emisji hałasu określone zostały w decyzji organu I instancji. Z treści tej decyzji wynika, że inwestor powinien zastosować urządzenia eliminujące hałas o parametrach akustycznych nie gorszych niż przyjęte w raporcie.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 144 p.o.ś. Postanowienia zawarte w art. 144 p.o.ś. odnoszą się do różnych kwestii związanych z oddziaływaniem instalacji eksploatacji podczas jej realizacji i biorąc pod uwagę obowiązujące standardy jakości środowiska. Mają one zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim to oddziaływanie występuje. Skarżący nie określił zakresu naruszenia art. 144 ustawy p.o.ś.
Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 4 oraz art. 5 lit. d/ Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjętej w Paryżu w dniu 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32 poz. 190, dalej jako: "Konwencja") w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, w raporcie został oceniony wpływ przedsięwzięcia na zabytki chronione. Z analizy tej wynika, że planowana zabudowa nie będzie miała wpływu na kształtowanie przestrzeni miasta niezgodnie z wymaganiami dotyczącymi zabytków prawnie chronionych. Obiekt nie będzie negatywnie oddziaływał na dobra kultury i dobra materialne o których mowa w Konwencji ze względu na ich odległą lokalizację.
Zdaniem Sądu I instancji, informacje zawarte w raporcie są szczegółowe i na ich podstawie można w pełni ocenić oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie wykazano, że planowane przedsięwzięcie, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji, zgodnie z przedstawionymi założeniami projektowymi, nie spowoduje przekroczenia standardów emisyjnych oraz standardów jakości środowiska w tym także norm hałasu. Planowane przedsięwzięcie po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko rozwiązaniami techniczno-technologicznymi i organizacyjnymi, nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi oraz art. 4 oraz art. 5 lit. d/ Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.
W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych odnośnie poziomu zanieczyszczenia powietrza w miejscu planowanego przedsięwzięcia, wpływu na I oraz II poziom wodonośny, a także poziomu hałasu w miejscu planowanego przedsięwzięcia.
Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 144 ust. 1 i 2 oraz 4 p.o.ś. przez ich niezastosowanie.
Po drugie, art. 1 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190) oraz art. 11 ust. 1 Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, dalej jako "ustawa środowiskowa"), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach pojęcia "zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków" nie mieszczą się zespoły wraz z ich założeniami widokowymi stanowiące "dziedzictwo kulturalne" i podlegające ochronie na mocy Konwencji wraz z otuliną.
Po trzecie, art. 4 Konwencji oraz art. 5 lit. d/ Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej przez ich niezastosowanie.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Ponadto jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego to w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów o charakterze procesowym, ponieważ właściwej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd I instancji mógł dokonać tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.
Po pierwsze, należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu braku błędnej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Wynika to z tego, że zarzuty kasacyjne nie podważają ustaleń kontroli dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji, a w szczególności, że ustalenia faktyczne raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko spełniają wymagania stawiane przez przepis art. 66 ustawy środowiskowej. Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła bowiem żadnego kontrdowodu, który podważałby ustalenia raportu dotyczące oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji do powietrza oraz ochrony wód podziemnych, w tym I oraz II poziomu wodonośnego czy też w zakresie emisji hałasu, w oznaczonym miejscu w którym ma być realizowane przedsięwzięcie.
Natomiast sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego oprócz przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Ponadto kontrola sądu administracyjnego dotyczy prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych nie w odniesieniu do całości ochrony środowiska na danym terenie, lecz tylko możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na oznaczonym terenie w zakresie dozwolonego przez prawodawcę jego oddziaływania na środowisko. Stąd brak jest przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, chybiony jest również w stanie faktycznym tej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. z powodu jego niezastosowania, a więc naruszenia z tej przyczyny prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, w tym także odnośnie emisji gazów lub pyłów do powietrza, jak i emisji hałasu poza terenem do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Ponadto w tej sprawie, skarżący kasacyjnie nie określił nawet zakresu przedmiotowego tego naruszenia, które podważałoby odpowiednie ustalenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, w świetle prawidłowo przyjętego do orzekania przez Sąd I instancji stanu faktycznego.
Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190) oraz art. 11 ust. 1 Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej. Dotyczy to również braku podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 4 oraz art. 5 lit. d/ tejże Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej, który stanowi, że uzasadnienie proponowanego wariantu realizacji przedsięwzięcia łącznie z oceną jego oddziaływania na środowisko musi zawierać m.in. ocenę oddziaływania na zabytki i krajobraz kulturowy objęty wymaganą dla nich ustawową ochroną prawną.
W tej sprawie raport zawiera bowiem taką analizę, która w postępowaniu dowodowym przed organami administracji nie została skutecznie podważona (karta nr 27 raportu dotycząca oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko).
W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konwencji należy także w pierwszej kolejności przywołać przepis art. 91 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Powyższy przepis Konstytucji RP jednoznacznie bowiem stanowi, że ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, jeżeli jej stosowanie nie jest uzależnione od wydania ustawy. Taki właśnie przypadek zachodzi w tej sprawie, ponieważ w prawie polskim w tym zakresie obowiązuje w szczególności ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zabytkach i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej "ustawą o zabytkach"), a ponadto zarzuty kasacyjne w tym zakresie nie zostały w ogóle podniesione w skardze kasacyjnej w nawiązaniu do odpowiednich przepisów ustawy o zabytkach.
Natomiast nawet art. 5 lit. d/ Konwencji stanowi, że dla zapewnienia możliwie najskuteczniejszej ochrony jak i konserwacji, a także możliwie najbardziej aktywnej rewaloryzacji dziedzictwa kulturalnego jak i naturalnego będącego na terytorium Państwa, strony Konwencji będą się starały w miarę możliwości jak i odpowiednio do warunków właściwych dla każdego Państwa stosować m.in. odpowiednie środki prawne. Z kolei przepis art. 4 Konwencji stanowi tylko, że każde Państwo będące stroną Konwencji uznaje, że na nim spoczywa obowiązek zapewnienia identyfikacji, ochrony, konserwacji, rewaloryzacji jak i przekazania przyszłym pokoleniom dziedzictwa naturalnego i kulturalnego, który definiuje art. 1 Konwencji, biorąc pod uwagę wykaz dóbr dziedzictwa naturalnego i kulturalnego każdego Państwa o którym stanowi przepis art. 11 ust. 1 Konwencji. Oznacza to – co podniesiono wyżej – projektowane przedsięwzięcie po jego zrealizowaniu, w wariancie zaproponowanym w raporcie o jego oddziaływaniu na środowisko, nie spowoduje przekroczenia standardów emisyjnych jak i standardów jakości środowiska zarówno na etapie jego realizacji jak i eksploatacji.
Ponadto z ustaleń faktycznych w tej sprawie wynika również, że dane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na dziedzictwo kulturalne, o którym stanowi Konwencja, w związku z prawną ochroną w tym zakresie, którą statuuje w prawie polskim ustawa o zabytkach. Ponadto brak jest nawet w skardze kasacyjnej zarzutów, które podnosiłyby naruszenie z tej przyczyny jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a w szczególności z ustawy o zabytkach, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.