Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2313/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku rozpoznania połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg A. B. oraz B. B. i U. K. wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 16/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Niedrzwicy Dużej z dnia 24 listopada 2005 r., nr XXXII/245/05 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Niedrzwica Duża w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] tj. co do § 18 pkt X zaskarżonej uchwały.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Niedrzwicy Dużej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., nr 446) – dalej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., 778) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p." uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża uchwalonego przez ten organ uchwałą z dnia 31 lipca 2003 r., nr X/77/03.

Zmianą tą objęte zostały m.in., działki o numerach [...] i [...], które zgodnie z § 18 pkt X planu przeznaczono częściowo pod zabudowę mieszkaniową zagrodową (MR), teren upraw polowych z fermą hodowlaną zwierząt futerkowych (RPF) oraz projektowaną drogę wewnętrzną (KDW). Jak wynika z § 1 pkt 1 uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego została podjęta po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Niedrzwicy Dużej z dnia 30 kwietnia 1998 r., nr XXI/234/98, ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy w Niedrzwicy Dużej nr XXXII/244/05 uchwaloną na tej samej sesji Rady, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę, tj. w dniu 24 listopada 2005 r.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Sąd pierwszej instancji uznał w pierwszej kolejności, że skarżący - będący właścicielami nieruchomości położonych na obszarze planu w sąsiedztwie działek o numerach [...] i [...] - są legitymowani do jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na podstawie wypisów z rejestru gruntów Sąd ustalił, że skarżąca A. B. jest właścicielką działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], która z drugiej strony przylega do działki nr [...] (a także działek o numerach [...] położonych w dalszym sąsiedztwie), skarżący B. B. jest właścicielem działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (a także działek o numerach [...] dalej położonych), natomiast skarżąca U. K. jest współwłaścicielką działki [...], położonej dwie działki dalej od działki nr [...] oraz działki nr [...] również położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ze względu na bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżących i działki nr [...] przeznaczonej pod fermę hodowlaną zwierząt futerkowych, należało uznać, że ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości został naruszony zaskarżoną uchwałą. Chociaż wyniki prognozy oddziaływania na środowisko pozwalają na dopuszczenie tej inwestycji w planie miejscowym, to nie oznacza to, że tego rodzaju inwestycja, jak ferma hodowlana o znacznych rozmiarach, przekraczających 60 DJP i wysokim stopniu zorganizowania oraz o różnego rodzaju oddziaływaniach, nie wpływa na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiednich. Nie można zatem mówić o naruszeniu jedynie interesu faktycznego skarżących. Sąd stwierdził że zmiana planu w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...] ma istotne znaczenie dla wykonywania przez skarżących prawa własności ich nieruchomości.

W wyniku merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uznał, że w części dotyczącej § 18 pkt X została ona podjęta z naruszeniem zasad i istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę jej nieważności. Przeznaczenie działki nr [...] pod teren upraw polowych z fermą hodowlaną pozostawało bowiem w sprzeczności z obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża. Działka nr [...] została bowiem w Studium ujęta w obszarach adaptacji zabudowy (C.4.). Zgodnie z postanowieniami Studium, na tym obszarze winno obowiązywać ograniczenie działalności inwestycyjnej w granicach obecnego zainwestowania działek budowlanych (...) Na obszarze tym dopuszcza się wyłącznie: rozbudowę, budowę obiektów i budowę urządzeń infrastruktury technicznej i dróg, służących poprawie standardu wyposażenia siedlisk i funkcjonowania istniejącego osadnictwa.

Wprowadzone w § 18 pkt X zaskarżonej uchwały przeznaczenie tej działki pod fermę hodowlaną nie mieści się w ich przeznaczeniu przewidzianym w Studium, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu określonego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wprawdzie, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, Rada Gminy w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stwierdziła zgodność uchwalonej zmiany planu z postanowieniami Studium, ale w jego wersji uwzgledniającej zmianę tego aktu uchwałą podjętą w dniu 24 listopada 2005 r., nr XXXII/244/05. Zmiany te polegały na wprowadzeniu dodatkowych obszarów oznaczonych symbolem C.4a – Enklawy zabudowy zagrodowej (obejmujący działkę nr [...]) i C.4b – Enklawy zabudowy jednorodzinnej, w których przyjmuje się jako zasadę zagospodarowania przestrzennego, utworzenie wiejskiego charakteru zabudowy. Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] pod uprawy polowe z fermą hodowaną mieściłoby się zatem w ogólnym przeznaczeniu tej działki, przewidzianym w zmienionym Studium, określonym jako zabudowa wiejska.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Gminy w Niedrzwicy Dużej, podejmując w dniu 24 listopada 2005 r. uchwałę zmieniającą plan miejscowy, nie była jednak uprawniona do uwzględnienia - przy ocenie zgodności dokonywanych zmian planu z ustaleniami Studium - zmian Studium wprowadzonych uchwałą podjętą w tym samym dniu, co zaskarżona uchwała. Sąd wyjaśnił, że intencją Rady Gminy było dopuszczenie lokalizacji fermy hodowlanej zwierząt futerkowych na działce nr [...]. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminy odbywa się jednak dwuetapowo – poprzez uchwalenie ogólnych kierunków tej polityki w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, a następnie poprzez szczegółowe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy z tych etapów (uchwalania i zmiany studium oraz uchwalania i zmiany planu miejscowego) odbywa się jednak w innym trybie i na odmiennych zasadach, a w obu etapach ma prawo uczestniczyć i zgłaszać uwagi społeczeństwo.

Z tych względów, zmiana studium, podyktowana koniecznością zapewnienia wymaganej na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodności z tym studium zmienianego planu miejscowego, dokonana w tym samym dniu, co zmiana planu, nie może być uwzględniona przez organ przy ocenie tej zgodności. Skoro zatem Rada Gminy zamierzała przeznaczyć działkę nr [...] jako teren upraw polowych z fermą hodowlaną, to w pierwszej kolejności powinna w odrębnym postępowaniu wprowadzić stosowne zmiany w Studium uchwalonym w 1998 r., do których społeczeństwo miałoby prawo się odnieść w odpowiednim trybie, a dopiero następnie zmienić plan miejscowy. Z tego względu zmiana Studium dokonana przez Radę Gminy równocześnie ze zmianą planu miejscowego nie mogła być wiążąca przy ocenie zgodności zmienianego planu z postanowieniami obowiązującego Studium. Dokonując takiej oceny organ powinien uwzględniać zatem ustalenia Studium w jego pierwotnym brzmieniu tj. nadanym uchwałą z dnia 30 kwietnia 1998 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższa wadliwość uchwały - w zakresie dotyczącym przepisu § 18 pkt X - jest istotna, ponieważ obowiązujące Studium nie dopuszczało wiejskiego charakteru zabudowy działki nr [...], a zatem przeznaczenie tego terenu w zaskarżonej uchwale pod fermę hodowlaną zwierząt futerkowych było niezgodne z tym Studium. Z tych względów Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, ponieważ naruszenie trybu podejmowania uchwały dotyczyło wyłącznie § 18 pkt X uchwały.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Rada Gminy w Niedrzwicy Dużej oraz S. K.– właściciel działki nr [...] - dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r. na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a." (k. 252 akt). Po dopuszczeniu do udziału w sprawie Sąd pierwszej instancji polecił doręczenie S. K. odpisu wyroku z uzasadnieniem wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej.

Rada Gminy w Niedrzwicy Dużej w swej skardze kasacyjnej zarzuciła:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że stwierdzenie przez organ zgodności wprowadzanych zmian planu miejscowego z obowiązującym studium świadczy o naruszeniu przez organ zasad i trybu uchwalania planu, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 pkt X, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie,
3. b) art. 20 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana Studium dokonana przez Radę Gminy w tym samym dniu co zmiana planu miejscowego nie mogła być wiążąca przy ocenie zgodności zmienianego planu z postanowieniami obowiązującego, a zmienionego Studium, z uwagi na to, że społeczeństwo nie miało możliwości odniesienia się do zmian studium, a w konsekwencji niezastosowanie art. 20 ust. 1 w sytuacji gdy:
4. - uchwała Rady Gminy w Niedrzwicy Dużej z dnia 24 listopada 2005 r., nr XXXII/244/05, zmieniająca Studium weszła w życie bezpośrednio po podjęciu ww. uchwały, w związku z czym formalnie poprzedzała zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zaczął obowiązywać zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, a nie równocześnie ze zmienionym studium zapewniając tym samym możliwość odniesienia się społeczeństwa do zmian w studium z uwzględnieniem stosownego trybu,
5. - ocena zgodności zmian Studium ze zmianą planu w tym samym dniu i na tej samej sesji Rady Gminy (24 listopada 2005 r.) (lecz Studium przed planem) nie stwarza fikcji zgodności zmian planu i trybu jego uchwalania ze zmienionym Studium gdyż oceny zgodności zmiany studium z planem dokonywano również na wcześniejszym etapie podczas prac komisji której członkami byli radni reprezentujący interesy społeczeństwa.
6. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
7. a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Gminy Niedrzwicy Dużej, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował środek z art. 147 § 1 p.p.s.a. błędnie uznając, że w sposób istotny naruszony został tryb uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem zmian Studium podjętych na tej samej sesji, podczas gdy zdaniem Sądu zmianę planu należało porównywać z obowiązującą wówczas uchwałą o Studium zatwierdzoną uchwałą z dnia 30 kwietnia 1998 r., nr XXXI/234/98,
8. b) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt. 5 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Rady Gminy w Niedrzwicy Dużej, Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka z art. 151 p.p.s.a., pomimo że przyjął za bezspornie ustaloną okoliczność, iż uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzała zmiana studium,
9. c) art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłoby być podstawą uwzględnienia skargi wobec działek o numerach [...],

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej Rada Gminy w Niedrzwicy Dużej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W ocenie Rady Gminy w aktualnie obowiązujących uregulowaniach prawnych nie ma wprost przepisu, który zabraniałby dokonywania w tym samym dniu na jednej sesji rady gminy zmiany studium wraz ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest wyłącznie to, aby nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., tj. zmiana studium musi obligatoryjnie poprzedzać ewentualną zmianę planu, tak aby nie doszło do naruszenia ustaleń studium, które w dotychczasowym brzmieniu byłyby w takim wypadku niezgodne z planem. Stąd każde planowane przedsięwzięcie wykraczające poza jego merytoryczne założenia winno być poprzedzone nowelizacją uchwały o studium.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady Gminy uchwalenie zmiany Studium oraz zmiany planu na tej samej sesji Rady nie stanowiło naruszenia obowiązujących przepisów, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a plan miejscowy podejmuje się po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zależność obu aktów została uwzględniona, ponieważ zmiana Studium została uchwalona w pierwszej kolejności.

Rada Gminy wskazała, że dokonanie na jednej sesji zmiany zarówno w studium jak i w planie nie wykluczyło udziału społeczeństwa w kwestii odniesienia się do zmian Studium, albowiem każda z tych uchwał weszła w życie innym okresie, a ponadto zgodność zmiany planu ze zmiana Studium była przedmiotem rozważań komisji przed sesją w dniu 24 listopada 2005 r., w której brali udział radni reprezentujący społeczeństwo.

S. K. w swej skardze kasacyjnej zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia skargi, w sytuacji kiedy skarżący nie dokonali równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu uchybionej czynności tzn. nie złożyli jednocześnie skargi, bowiem wniosek o przywrócenie terminu (bez załączonej do niego skargi) wniesiono w dniu 12 grudnia 2012 r., a skargę w dniu wcześniejszym, tj. 11 grudnia 2012 r.,
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że interes prawny skarżących został naruszony, w sytuacji kiedy - jako właściciele nieruchomości nie objętych zmianami planu, a właściciele nieruchomości sąsiednich - posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny, a taki nie uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego,
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:
4. a) art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalona zaskarżoną uchwałą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z obowiązującym Studium z dnia 30 kwietnia 1998 r., podczas gdy w chwili uchwalania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywało studium ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr XXXII/244/05 i uchwalone zmiany miejscowego planu były zgodne z obowiązującym w dniu 24 listopada 2005 r. Studium,
5. b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że zmiana Studium uchwalona w dniu 24 listopada 2005 r. była niewiążąca dla Rady Gminy przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zmiana Studium uchwalona w dniu 24 listopada 2005 r. nie została zaskarżona i poprzedzała ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tej sytuacji była wiążąca dla Rady Gminy, bowiem art. 28 u.p.z.p. nie przewiduje nieważności uchwały ex lege;
6. 4) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
7. a) art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zawiadomienia właściciela nieruchomości nr [...] – S. K. o toczącym się postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, dotyczącym zaskarżenia zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki będącej jego własnością, co uniemożliwiło jemu czynny udział w postępowaniu, podczas gdy posiada on interes prawny w niniejszej sprawie,
8. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie wyjaśniający ani podstawy prawnej, ani jej interpretacji, przez co uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest ogólnikowe i lakoniczne.

W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi stosownie do art. 189 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Gminy w Niedrzwicy Dużej skarżący A. B., B. B. i U. K. wnieśli jej oddalenie podnosząc, że uchwała o zmianie planu została podjęta niezgodnie z procedurą, co polegało na pominięciu procedury zmiany studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna S. K. podlegała oddaleniu z tego względu, że nie mógł on być stroną w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie to zainicjowane zostało skargami innych osób wniesionymi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. odrębnie określa legitymację strony do wniesienia skargi, wymagając naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym aktem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą z art. 101 ust. 1 u.s.g. kontroli sądu administracyjnego podlega zaskarżona uchwała z punktu widzenia naruszonego interesu skarżącego i w granicach tego interesu. Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stronami są jedynie skarżący, którego interes prawny narusza zaskarżona uchwała oraz organ gminy. W postępowaniu tym nie bada się i nie roztrząsa interesów innych osób przemawiających za oddaleniem skargi bądź jej uwzględnieniem.

Przedmiotem sprawy jest bowiem kontrola legalności zaskarżonej uchwały podjętej przez organ gminy, a nie wzajemne niekiedy sprzeczne interesy różnych podmiotów. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w specjalnej procedurze uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej celem jest zagospodarowanie przestrzeni, a nie rozstrzyganie o indywidualnych uprawnieniach właścicieli nieruchomości. Owszem, uchwalając plan organ gminy musi uwzględnić także prawo własności i akt ten niewątpliwie wpływa na interesy właścicieli nieruchomości, niemniej w procedurze tej organ uchwala akt stanowiący prawo miejscowe i nie załatwia indywidualnej sprawy administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia dopuszczenie w charakterze uczestnika osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Niezależnie od sposobu rozumienia przez orzecznictwo użytego w tym przepisie zwrotu "postępowaniu administracyjnym" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OZ 353/16, II OZ 366/16, II OZ 329/16, II OZ 457/13 dostępne na https://cbois.gov.pl) przepis ten w ocenie Sądu nie ma zastosowania w sytuacji gdy przed wniesieniem skargi organ nie załatwiał indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz uchwalał akt prawa miejscowego. "Obrona" legalności uchwały ustanawiającej przepisy prawa miejscowego – normy o charakterze generalnym spoczywa na organie gminy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w sposób szczególny uregulował podstawy do wniesienia skarg do sądu administracyjnego, a tym samym i krąg podmiotów uczestniczących w nich jako strony. Przykładowo, w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest tylko gmina (względnie związek międzygminny), a organem - właściwy wojewoda. W postępowaniu tym również nie ma miejsca na udział innych podmiotów, w szczególności zainteresowanych bytem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Gdyby przyjąć, że w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do udziału w postępowaniu w charakterze strony uprawnia interes prawny bez warunku jego naruszenia zaskarżonym aktem, to teoretycznie powinni w niej uczestniczyć wszyscy właściciele nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wynik kontroli może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w całości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się przy tym treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62), w której uchwalono, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.) – uznał, że S. K., nie jest stroną postępowania. Z tych względów jego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu bez badania zawartych w niej zarzutów skierowanych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Sąd kasacyjny nie może bowiem odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji i brał w nim udział jako strona. W tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny powinien oddalić skargę kasacyjną, z uzasadnieniem, że podmiot, który ją wniósł, nie posiada interesu prawnego (por. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", W-wa 2012, wyd. 5, str. 443).

Zakres rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej sprawy był zatem ograniczony do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy w Niedrzwicy Dużej. Kluczowym zarzutem tej skargi kasacyjnej był zarzut związany z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały objętej skargą w części dotyczącej § 18 pkt X. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że taki tryb procedowania, w którym dochodzi do równoczesnego uchwalenia zmiany studium i uchwalenia planu (lub jego zmiany) narusza powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wystarcza bowiem formalna zgodność obu aktów, chodzi o ich rzeczywistą zgodność. Wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej Rady Gminy przepisów, jako nieprawidłowa, nie mogła prowadzić do uwzględnienia tego środka zaskarżenia.

Z art. 3 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Już z tego unormowania wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie: studium – art. 9 i nast. a plan – art. 14 i nast. u.p.z.p. Najważniejszym jest jednak wzajemna relacja studium i planu w kontekście celów, jakim każdy z tych aktów ma służyć.

Uchwała rady gminy w sprawie studium, czy jego zmiany musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten mówiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami ustawy, że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy (u.p.z.p.), jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium.

Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z obowiązkowych elementów ustawowych trybu sporządzania studium.

Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Przed podjęciem powyższej uchwały, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.), które musi już w tym momencie być uchwalone, co w niniejszej sprawie również nie miało miejsca. Generalnie należy przyjąć, że ilekroć w ustawie mówi się o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium.

Z powyższych rozważań wynika, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie, miały miejsce i odnosiły się do projektu zmiany studium, gdyż ten był uchwalony dopiero na krótko przed uchwaleniem planu, co stanowiło naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w rezultacie dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odpowiednim zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Tym samym zaskarżonym wyrokiem nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1, czy też art. 20 ust. 1 i inne u.p.z.p. wskazane w skardze kasacyjnej. Chybiony jest również zarzut Rady Gminy dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem podstawę prawną wydania wyroku stwierdzającego nieważność planu, będącego aktem prawa miejscowego, w całości lub w części. Wobec istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 151 p.p.s.a.

Przy uchwalaniu uchwały objętej skargą doszło do niedopuszczalnej z punktu widzenia prawa sytuacji, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami studium z 1998 r., zaś w uchwale uchwalającej zmianę planu stwierdzono zgodność ze studium, zmienionym uchwałą podjętą w dniu 24 listopada 2005 r., tj. na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. W tej sytuacji czynności przewidziane w art. 17 u.p.z.p. (ogłoszenia, obwieszczenia, zgłoszone wnioski, opinie i uzgodnienia, wyłożenia do publicznego wglądu, wniesione uwagi) zostały wykonane do projektu planu, który nie mógł opierać się na uchwalonym 24 listopada 2005 r. studium, lecz na studium z dnia 30 kwietnia 1998 r.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy samo stwierdzenie zgodności zmiany planu miejscowego ze studium, w sytuacji, gdy studium to zostało zmienione na tej samej sesji w tym samym dniu co zmiana planu, przed uchwaleniem zmiany planu, pozwala uzyskać jedynie formalną zgodność obu ww. aktów. Takie działanie w rzeczywistości prowadzi jednak do fikcji uchwalania planu w zgodzie z prawidłowo uchwalonym studium i pozbawia studium swojego charakteru. Przy akceptacji zastosowanej przez Radę Gminy interpretacji ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dochodziłoby do sytuacji, w których można jednocześnie zmienić plan i studium pod kątem pewnych zamierzeń inwestycyjnych odnoszących się do poszczególnych działek. Byłyby to sytuacje niepożądane z punktu widzenia porządku planistycznego gmin, albowiem studium, jako akt będący wyrazem polityki wewnętrznej gminy i określający główne zamierzenia i kierunki zagospodarowania w gminie, pozbawiony byłby jakiegokolwiek znaczenia.

Dla zachowanie prawidłowości procedury planistycznej niezbędnym jest, aby procedura uchwalenia planu czy też zmiany jego treści następowała i przebiegała pod rządem studium, które już obowiązuje. W orzecznictwie nie bez przyczyny zwraca się uwagę na różny charakter obu aktów, tj. na to, że nie chodzi o zgodność postanowień planu ze studium w sensie identycznej ich treści oraz że postanowienia planu w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości muszą się wpisywać w globalną politykę gminną, główne kierunki i cele, które określa studium. Nie można mówić o takiej zgodności, gdy uchwalana jest zmiana jednego i drugiego aktu na tej samej sesji rady.

Podnoszony w skardze kasacyjnej Rady Gminy argument, że nie ma przepisu, który by zabraniał równoległego procedowania nad zmianą studium i przygotowaniem zmiany planu miejscowego, jest nie do przyjęcia wobec wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w stosunku do organów władzy publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego, nie ma zastosowania zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o ich oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.