Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2314/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchylił zaskarżone postanowienie;

1. 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku;
2. 3. zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego Stowarzyszenia B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Stowarzyszenie B. w piśmie z [...] listopada 2009 r., znak: [...], zgłosiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i podejrzenie wystąpienia szkody w środowisku w wyniku realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na Cz.G..

W postanowieniu z [...] stycznia 2011 r., znak [...]Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej: RDOŚ w K.) wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R. W piśmie z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], RDOŚ w K. poinformował A. Sp. z o.o. S.K. o pierwszeństwie uzgodnienia działań naprawczych w przypadku chęci ich prowadzenia przez inwestora, w stosunku do nałożenia obowiązku przeprowadzenia takich działań. W odpowiedzi pismem z [...] sierpnia 2013 r. A. Sp. z o.o. S.K. poinformował o chęci przeprowadzenia działań naprawczych.

W piśmie z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], RDOŚ w K. poinformował strony postępowania dotyczącego wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, że po złożeniu przez A. Sp. z o.o. S.K. zaktualizowanego projektu działań naprawczych, przystąpi do postępowania zmierzającego do wydania decyzji uzgadniającej sposób przeprowadzenia tych działań.

W dniu [...] września 2013 r. A. Sp. z o.o. S.K. przekazał "Projekt rekultywacji terenów tras zjazdowych na polanie P.", a następnie w piśmie z [...] października 2013 r. zawnioskował o uzgodnienie przedstawionych w projekcie działań.

W decyzji z [...] kwietnia 2014 r. znak [...], RDOŚ w K. uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R. Stowarzyszenie B. złożyło odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.

Po jego rozpatrzeniu GDOŚ powołał się na treść art. 24 ust. 5 ustawy z [...] kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. 2014 r, poz. 1789, dalej: ustawa). Przytoczył również treść art. 24 ust. 6 ustawy. W konsekwencji organ II instancji uznał, że Stowarzyszenie B. w zawiązku z dokonaniem zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i podejrzenia wystąpienia szkody w środowisku, brało udział na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G.. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez RDOŚ w K. decyzji z [...] maja 2014 r., znak [...].

W ocenie organu odwoławczego Stowarzyszenie B. nie brało udziału w postępowaniu w sprawie uzgodnienia działań na podstawie art. 13 ustawy, zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak [...] uzgadniającą warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego oraz infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G., gdyż nie wystąpiło – stosownie do dyspozycji art 31 § 1 k.p.a. - z żądaniem dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Organ II instancji podkreślił również, że RDOŚ w K. w piśmie z [...] sierpnia 2013 r., znak [...] poinformował strony postępowania, że w przypadku, gdy inwestor – Cz.G. Sp. z o.o. S.K. przedłoży aktualny projekt działań naprawczych, to organ I instancji przystąpi do postępowania zmierzającego do wydania decyzji uzgadniającej w trybie art. 13 ustawy, lecz mimo to Stowarzyszenie B. nie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, a tym samym nie nabyło praw strony.

Powyższe postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2015 r., znak [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie B (dalej: skarżący, Stowarzyszenie), które zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. - art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, że odwołanie skarżącego było niedopuszczalne;
2. - art. 31 § 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania i uznanie, że skarżący nie miał przymiotu uczestnika na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji - nie miał możliwości skutecznego wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie;
3. - art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak precyzyjnego poinformowania skarżącego o skutkach prawnych wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych;
4. - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i przerzucanie na skarżącego sprzecznych z prawem działań organu w postaci nie wydawania postanowienia o dopuszczeniu względnie odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że to na skutek jego wniosku organ I instancji powziął wiedzę o szkodach na zboczu Cz.G. i wszczął postępowanie w sprawie. Zaznaczył, że jego celem było, aby organ wszczął postępowanie, którego wynikiem będzie przeprowadzenie działań naprawczych na Cz.G.. Nie sprecyzował on jednak wszczęcia jakiego konkretnie postępowania się domaga, z tego względu, że nie odróżniał on jako nieprofesjonalista postępowania nakładającego obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych od postępowania w sprawie uzgodnienia warunków ich przeprowadzenia.

Skarżący zwrócił uwagę, że przebieg postępowania w sprawie uzgodnienia warunków działań naprawczych w tym zakresie wyglądał podobnie, a RDOŚ w K. doręczał skarżącemu kolejne pisma w sprawie, a później odstąpił od raz przyjętej linii postępowania i dopiero w końcowym etapie postępowania zrezygnował z dalszego informowania go o sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, że także po zawiadomieniu z [...] sierpnia 2013 r., o zamiarze inwestora dobrowolnego przeprowadzenia działań naprawczych, organ przesłał mu jeszcze dwa pisma w tej sprawie - z [...] listopada 2013 r. i z [...] stycznia 2014 r., które dotyczyły już postępowania w sprawie uzgodnienia działań naprawczych.

Skarżący podkreślił, że organ naruszył zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a., albowiem powinien w sposób niebudzący wątpliwości poinformować uczestników postępowania, że zamierza wszcząć odrębne postępowanie administracyjne od tego, które do tej pory prowadził.

W ocenie skarżącego, działanie organu stanowi również naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wskazał, że organ najpierw doręczał skarżącemu pisma w postępowaniu utwierdzając go tym samym w przekonaniu, że jest uczestnikiem na prawach strony, a następnie zamiast wezwać skarżącego o wskazanie w jakim postępowaniu chce uczestniczyć, przestał doręczać mu pisma, w tym decyzji kończącej postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że inicjatorem postępowania było Stowarzyszenie B., które pismem z [...] listopada 2009 r., zgłosiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i podejrzenie wystąpienia szkody w środowisku w wyniku realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na Cz.G.. W rezultacie tego zgłoszenia RDOŚ w K. w postanowieniu z [...] stycznia 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że to na jego wniosek organ wszczął odpowiednie postępowanie w sprawie szkód w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R., a celem skarżącego było przeprowadzenie działań naprawczych na Cz.G.. Stowarzyszenie w niniejszej sprawie nie dokonało rozróżnienia na: postępowanie prowadzone na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz postępowanie prowadzone w oparciu o art. 13 tej ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na A. Sp. z o.o. S.K. obowiązku podjęcia odpowiednich działań naprawczych uznając zgłaszające Stowarzyszenie za stronę tego postępowania, stosownie do treści art. 24 ust. 5 ustawy. Równolegle jednakże prowadził korespondencję z podmiotem zobowiązanym w sprawie ewentualnego uzgodnienia działań naprawczych. W tym celu skierował do A. Sp. z o.o. S.K. pismo, informując o pierwszeństwie uzgodnienia działań naprawczych w przypadku chęci ich prowadzenia przez inwestora, w stosunku do nałożenia obowiązku przeprowadzenia takich działań, na co uzyskał odpowiedź w piśmie z [...] sierpnia 2013 r., w którym A. Sp. z o.o. S.K. poinformował o chęci przeprowadzenia działań naprawczych.

Z kolei w piśmie z [...] sierpnia 2013 r., RDOŚ w K. poinformował strony postępowania, że przystąpi do postępowania zmierzającego do wydania decyzji uzgadniającej sposób przeprowadzenia działań naprawczych.

W świetle powyższego Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek organ uznał Stowarzyszenie za stronę postępowania wyłącznie w sprawie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, to niewątpliwie podstawowym zamierzeniem zgłaszającego szkody było zainicjowanie szeroko pojętego postępowania w sprawie działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R., niezależnie od tego, czy organ zobowiąże podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia działań naprawczych, czy też zostaną one uzgodnione.

W ocenie Sądu I instancji, oczywistym jest, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 13 ust. 1 i to, którego podstawa materialnoprawna zawarta jest w art. 15 ust. 1 ustawy stanowią w sensie formalnym dwa odrębne postępowania, niemniej jednak organ nie może prowadzić tych postępowań w sposób, który w ostatecznym rezultacie pozbawia organizację inicjującą postępowanie możliwości jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii naprawy szkód poczynionych w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R. Tymczasem RDOŚ w K. w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R., której nie doręczył Stowarzyszeniu.

Skarżący dowiedział się o tej decyzji dopiero z treści decyzji RDOŚ w K. z [...] maja 2014 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku. Według Sądu I instancji, o rzeczywistym zamiarze skarżącego świadczy to, że w piśmie z [...] lipca 2014 r. cofnął odwołanie od ww. decyzji z [...] maja 2014 r. i niezwłocznie wniósł odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2014 r., składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy i treści wniosku o przywrócenie terminu wynika zatem jednoznacznie, że Stowarzyszenie uznawało się za stronę postępowania w sprawie przeprowadzenia działań naprawczych, również w trybie prowadzonym na podstawie art. 13 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, do przekonania skarżącego o posiadanym statusie strony przyczynił się sam organ doręczając mu po zawiadomieniu z [...] sierpnia 2013 r. o zamiarze inwestora dobrowolnego przeprowadzenia działań naprawczych, dwa pisma w tej sprawie, odpowiednio z [...] listopada 2013 r. i z [...] stycznia 2014 r., które dotyczyły już postępowania w sprawie uzgodnienia działań naprawczych.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że mógł on ocenić, że organ traktował Stowarzyszenie jako uczestnika także tego postępowania. Sąd I instancji wyraził pogląd, według którego brak wprost sformułowanego wniosku organizacji społecznej i odpowiedniego postanowienia wydanego na podstawie art. 31 k.p.a. przy jednoczesnym doręczanie pism organizacji społecznej może zostać potraktowane jako dopuszczenie jej do postępowania w sposób dorozumiany. Zdaniem Sądu I instancji, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., albowiem działania organów zarówno I, jak i II instancji mogły wprowadzić Stowarzyszenie w błąd, który z kolei doprowadził do wykluczenia tej organizacji z udziału w postępowaniu w sprawie działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R., pomimo, że organizacja ta zainicjowała postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Według Sądu I instancji, po analizie działań procesowych podejmowanych przez skarżącego oraz treści odwołania od decyzji [...] kwietnia 2014 r. i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ II instancji powinien uzyskać przekonanie co do rzeczywistego zamierzenia strony i – kierując się m. in. zasadą określoną w art. 8 k.p.a. – skłonić się ku dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym merytorycznie zostanie rozstrzygnięta kwestia działań naprawczych.

W niniejszej sprawie wpłynęły dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej z [...] lipca 2015 r., GDOŚ reprezentowany przez r. pr. U.D. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Powyższemu wyrokowi GDOŚ zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez: nieprawidłowe zastosowanie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), jako wzorca kontroli poprzez dokonanie błędnej oceny, że organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1789, ze zm.), a której organ l instancji doręczył pisma informujące o toczącym się postępowaniu, stosownie do art. 31 § 4 k.p.a. nabyła prawa strony i uczestniczyła w tym postępowaniu na prawach strony, a tym samym miała prawo złożenia odwołania o decyzji organu l instancji, podczas gdy art. 24 ust. 6 ustawy ma zastosowanie jedynie do postępowania administracyjnego, które toczy się w oparciu o jej art. 15 ust. 1 pkt 1, i w tym też postępowaniu organizacja społeczna uczestniczyła na prawach strony z mocy ww. przepisu szczególnego, tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji zapadłej na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy przez organ odwoławczy było w pełni prawidłowe, a zatem Sąd l instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, a której organ l instancji doręczył pisma informujące o toczącym się postępowaniu, stosownie do art. 31 § 4 k.p.a., nabyła prawa strony i uczestniczyła w tym postępowaniu na prawach strony niejako z urzędu, a tym samym miała prawo złożenia odwołania od decyzji organu l instancji, podczas gdy w sprawie miały zastosowanie ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym, tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji przez organ odwoławczy było w pełni prawidłowe, a zatem Sąd l instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ponadto, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organizacja społeczna, której organ doręcza pisma informujące w sprawie nie nabywa na tej podstawie prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli nie złoży wniosku o jej dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że przedmiotowa sprawa administracyjna toczyła się w oparciu o art. 13 ust. 3 ustawy. Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, stosownie do dyspozycji art. 31 k.p.a., pomimo, że zostało poinformowane o fakcie, że takie postępowanie będzie się toczyło i że ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania toczącego się na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy. Według skarżącego kasacyjnie, należało takie działanie organu uznać za wykonanie dyspozycji art. 31 § 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie uważa, że fakt zawiadomienia organizacji, nie zastępuje wniosku (żądania na piśmie), wyrażającego wolę uczestniczenia organizacji w postępowaniu, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej z [...] lipca 2015 r. A. Sp. z o.o. (dalej: skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania) reprezentowany przez r. pr. E.W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. oraz art. 24 ust. 6 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że Stowarzyszeniu B. przysługiwało odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2014 r., RDOŚ w K. uzgadniającej warunki działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G.;
2. b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że działania organów zarówno I jak i II instancji mogły swoim działaniem wprowadzić Stowarzyszenie B. w błąd, polegający na wykluczeniu tej organizacji z udziału w postępowaniu w sprawie działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G..
3. c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że brak sformułowania wniosku przez Stowarzyszenie B. przy jednoczesnym doręczaniu organizacji społecznej pism może zostać potraktowane jako dopuszczenie jej do postępowania jako uczestnika na prawach stron, a w konsekwencji uznanie, że miało możliwość skutecznego wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
4. d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że postępowanie o uzgodnienie działań naprawczych jest kontynuacją postępowania o nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G., a nie odrębnym postępowaniem administracyjnym, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że dwa odrębne postępowania oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, zostały zakwalifikowane jako jedno postępowanie administracyjne.
5. 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to:

1. a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 13 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że organ pozbawił organizację inicjującą postępowanie możliwości jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii naprawy szkód poczynionych w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G..

Wskazując na powyższe naruszenia: wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania wskazał, że samo zgłoszenie szkody przez organizację ekologiczną w trybie art. 24 ust. 1 ustawy, z mocy ust. 6 tego przepisu powoduje, że w przypadku, kiedy wszczęto postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16 - organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Postępowanie, w którym skarżące Stowarzyszenie uczestniczyło na prawach strony zakończyło się decyzją z [...] maja 2014 r. Natomiast decyzja z [...] kwietnia 2014 r. na mocy której RDOŚ w K. uzgodnił warunki działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G., wydana została w postępowaniu, w którym Stowarzyszenie nie uczestniczyło.

Skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania zwraca uwagę, że przepis art. 24 ust. 6 ustawy jest przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów regulujących kwestie stron postępowania zawartych w k.p.a., a tym samym - nie powinien być w żaden sposób interpretowany rozszerzająco. Skarżący kasacyjnie uważa, że podkreślenia wymaga również fakt, że organ ochrony środowiska nie mógł wprowadzić Stowarzyszenia w błąd w zakresie posiadanego statusu strony, poprzez doręczenie zawiadomienia z [...] sierpnia 2013 r., o zamiarze inwestora dobrowolnego przeprowadzenia działań naprawczych, a następnie dwóch pism w tej sprawie. Stowarzyszenie miało możliwość złożenia wniosku w trybie art. 31 k.p.a., jednak tego nie uczyniło.

Skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania uważa, że w żaden jednak sposób zamierzenie organizacji ekologicznej wszczęcia innego - niż prowadzone w trybie art. 15 ust. 1 lub 2 ustawy - postępowania nie daje jej prawa uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Jeśli organizacja taka chciałaby uczestniczyć w innym postępowaniu, winna sięgnąć po instrumenty określone w art. 31 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania, za błędny należy przyjąć pogląd Sądu I instancji, że skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 13 ust. 1 i to którego podstawa materialnoprawna zawarta jest w art. 15 ust. 1 ustawy stanowią w sensie formalnym dwa odrębne postępowania, to organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia w trybie art. 24 ust. 1 ustawy, po wszczęciu każdego z tych postępowań uczestniczy w każdym z nich na prawach strony.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Stowarzyszenie B. reprezentowane przez r. pr. B.F. wniosło o ich oddalenie w całości i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Stowarzyszenia, obydwie skargi kasacyjne są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Sformułowane w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej GDOŚ wskazać należy co następuje:

Zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej postawiony na podstawie art. 174 pkt 2 pkt p.p.s.a. obejmujący naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny, że organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, a której organ I instancji doręczał pisma informujące o toczącym się postępowaniu, stosownie do art. 31 § 4 k.p.a. nabyła prawa strony i uczestniczyła w tym postępowaniu na prawach strony niejako z urzędu, a tym samym miała prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie miały zastosowanie ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym, tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji przez organ odwoławczy było prawidłowe, a zatem Sąd winien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Stowarzyszenie b., której RDOŚ w K. doręczał pisma informujące w sprawie nie nabyło na tej podstawie prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie B. nie złożyło bowiem wniosku o jego dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowa sprawa toczyła się na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że ww. Stowarzyszenie zostało poinformowane, o tym, że takie postępowanie będzie się toczyło oraz, że ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania toczącego się na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy.

W piśmie RDOŚ w K. z [...] sierpnia 2013 r. organ ochrony środowiska poinformował Stowarzyszenie B., że wobec przyjętej zasady pierwszeństwa uzgodnienia działań naprawczych przed nakazem, pismem z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], tutejsza Dyrekcja zwróciła się do A. Sp. z o.o. S.K. z zapytaniem czy Spółka nadal wyraża chęć przeprowadzenia działań naprawczych, czego dała wyraz w piśmie z [...] lutego 2011r., wraz z którym przekazany został "Projekt rekultywacji terenów tras zjazdowych na polanie P.". Z treści pisma z [...] sierpnia 2013 r. wynika również, że RDOŚ w K. powołał się na art. 13 ust. 1 ustawy. Pismo z [...] sierpnia 2013 r. kończy się informacją, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w K. po przedłożeniu przez A. Sp. z o.o. S.K. aktualnego projektu działań naprawczych, przystąpi do postępowania zmierzającego do wydania decyzji uzgadniającej sposób przeprowadzenia działań naprawczych, w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry Cz.G. w miejscowości R. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że treść pisma RDOŚ w K. z [...]sierpnia 2013 r. stanowiła wykonanie dyspozycji art. 31 § 4 k.p.a. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zawiadomienie organizacji społecznej nie zastępuje żądania na piśmie (wniosku), w którym organizacja społeczna wyrazi wolę uczestniczenia w postępowaniu zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Konstrukcja podmiotów postępowania na prawach strony charakteryzuje się tym, że w konkretnym postępowaniu administracyjnym mogą występować w charakterze strony organizacje społeczne, przy czym podmioty te nie są stroną w toczącym się postępowaniu, gdyż postępowanie nie toczy się w ich "własnej" sprawie.

Nie występują one zamiast strony, lecz obok i niezależnie od strony. Z punktu widzenia procesowego z chwilą dopuszczenia ich do postępowania mają takie same uprawnienia i obowiązki, jak strona. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby powinno odpowiadać wymaganiom, jakie k.p.a. stawia tego rodzaju podaniom (art. 63). Podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania powinno zatem wskazać organizację społeczną, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz osobę, której postępowanie będzie dotyczyć.

W uzasadnieniu żądania należy ponadto określić cele statutowe organizacji społecznej. Organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, może następnie skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu, chyba że organ administracji publicznej naruszył obowiązek wynikający z art. 31 § 4 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby RDOŚ w K. naruszył obowiązek wynikający z art. 31 § 4 k.p.a.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego kasacyjnie obejmujący naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 134 k.p.a., jako wzorca kontroli poprzez dokonanie błędnej oceny, że organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy, a której organ I instancji doręczył pisma informujące o toczącym się postępowaniu, stosownie do art. 31 § 4 k.p.a. nabyła prawa strony i uczestniczyła w tym postępowaniu na prawach strony, a tym samym miała prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, podczas gdy art. 24 ust. 6 ustawy ma zastosowanie jedynie do postępowania administracyjnego, które toczy się na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, i w tym też postępowaniu organizacja społeczna uczestniczyła na prawach strony z mocy ww. przepisu szczególnego.

Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji zapadłej na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy przez GDOŚ było prawidłowe, a w konsekwencji tego Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie B., dokonało zgłoszenia szkody w środowisku i w związku z wszczęciem postępowania przez RDOŚ w K. na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy, stosownie do art. 24 ust. 6 ustawy i z mocy prawa uczestniczyło w tym postępowaniu.

Zgłoszenie szkody w środowisku przez organizację ekologiczną na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie daje jednocześnie niejako "automatycznie" prawa organizacji ekologicznej do udziału w odrębnym postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych, które stanowi odrębną sprawę administracyjną. Postępowanie w tej odrębnej sprawie administracyjnej może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, który szkodę spowodował. Ustawa wymaga w art. 13 ust. 1, aby podmiot korzystający ze środowiska uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska. Oznacza to, że niezbędne działania zmierzające do ograniczenia zasięgu szkody powinny być podejmowane natychmiast, natomiast zakres wymaganych działań naprawczych powinien podlegać uzgodnieniu. Decyzja uzgadniająca podejmowana jest na wniosek zobowiązanego. Treść art. 13 ustawy stanowi implementację art. 7 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE.

L. 2004. 143. 56). W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Analiza zakresu podmiotowego prowadzi do wniosku, że uzgodnienie z art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom są uzgodnieniami kwalifikowanymi, jeżeli chodzi o zakres podmiotowy. Uzgodnień tych nie może bowiem prowadzić każdy podmiot, nawet jeżeli jego statutowym celem jest ochrona środowiska (np. organizacja ekologiczna, chyba że jednocześnie jest podmiotem korzystającym ze środowiska), a jedynie podmiot korzystający ze środowiska i to tylko taki, który ma obowiązek dokonywania działań naprawczych". (zob. B. Rakoczy, Zarys metodyki organu ochrony środowiska w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Poznań 2010, s. 55).

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który podnosi, że dopuszczenie niejako z urzędu przez organ do tego postępowania organizacji społecznej, która nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w prawa procesowe strony postępowania, która złożyła wniosek o uzgodnienie warunków przeprowadzenia naprawy szkody w środowisku od której jedynie woli zależało wszczęcie tego postępowania. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego podmiot działający na prawach strony uprawniony jest do "czynności procesowych, ale nie może on dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Z tego też względu nie może skutecznie zabiegać o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1, ani też o umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 2 k.p.a. Nie może też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności". (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 23 listopada 1999 r. II SA Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112).

Odnosząc się w drugiej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania wskazać należy co następuje:

Zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt 1, lit. a,b,c,d. obejmujące naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik postępowania.

Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. oraz art. 24 ust. 6 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że Stowarzyszeniu przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2014 r. RDOŚ w K., uzgadniającej warunki działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku. Doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że działania organów I i II instancji mogły wprowadzić Stowarzyszenie w błąd polegający na wykluczeniu tej organizacji z udziału w postępowaniu w sprawie działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie uczestnikiem postępowania, że doszło do naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak sformułowania wniosku przez Stowarzyszenie przy jednoczesnym doręczaniu Stowarzyszeniu pism może zostać potraktowane jako dopuszczenie do postępowania jako uczestnika na prawach strony. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że Stowarzyszenie miało możliwość skutecznego wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Ma rację skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania, że doszło do naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że postępowanie o uzgodnienie działań naprawczych jest kontynuacją postępowania wszczętego na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu I instancji, według którego dwa odrębne postępowania, oparte na dwóch różnych podstawach prawnych zostały zakwalifikowane przez Sąd I instancji jako jedno postępowanie administracyjne zainicjowane na podstawie zgłoszenia Stowarzyszenia w piśmie z [...] listopada 2009r. Doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że organ pozbawił Stowarzyszenie inicjujące postępowanie możliwości jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii naprawy szkód poczynionych w wyniku budowy wyciągu narciarskiego oraz infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry Cz.G..

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał również złożoną w sprawie skargę, orzekając o jej oddaleniu. O powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 207 § 2 tej ustawy.