Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1303/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji – uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 10 października 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek Uczelni [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wielostanowiskowym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Pismo Uczelni obejmowało także wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Składająca wniosek Uczelnia podkreślała, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, błędnie zastosował art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ niewłaściwie ustalił obszar oddziaływania obiektu, tym samym nieprawidłowo określił strony postępowania.
Ponadto, Uczelnia wskazała, że zaprojektowany obiekt budowlany obejmujący pięć kondygnacji naziemnych spowoduje wzrost zacienienia nieruchomości Uczelni oraz posadowionych na niej budynków. Uczelnia jest użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] w obr. [...] przy ul. [...], która sąsiaduje z działką inwestora nr [...] przy ul. [...].
Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Jednocześnie odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji.
Zażalenie na to postanowienie w zakresie dotyczącym odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę złożyła Uczelnia [...] oraz M. C., rektor tej Uczelni.
Po rozpoznaniu zażaleń, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., uchylił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r. W zakresie dotyczącym odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, iż wydane zostało przez pracownika podlegającego wyłączeniu, tj. z naruszeniem art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. Akcentował organ II instancji, że w rozpatrywanej sprawie Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa [...] udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz w kolejnych orzeczenia wydawanych w tej sprawie (o zatwierdzeniu projektu zamiennego, o przeniesieniu decyzji na inny podmiot). Wg organu odwoławczego, w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ww. decyzji, we wszystkich czynnościach organu pierwszej instancji, włącznie z wydaniem zaskarżonego postanowienia, ponownie brał udział pracownik wyłączony z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Potwierdza to podpis pod postanowieniem z 19 grudnia 2016 r. Ponadto, wskazany pracownik podpisywał się też pod innymi pismami w toku postępowania wznowieniowego (tj. z 27 października 2016 r. i 29 listopada 2016 r.), a więc mimo dyspozycji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która nakazuje wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu dotyczącym wznowienia.
Na opisane postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor - [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wskazała m.in., że stanowisko organu odwoławczego dotyczące zastosowania w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nieprawidłowe, a przesłanki tam wskazane nie miały zastosowania w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącej, wyłączenie pracownika odnosi się do sytuacji, w której ocenie organu podlega prawidłowość czy zasadność wydania decyzji, a nie sytuacja, gdy organ rozstrzyga jedynie kwestię wstrzymania wykonania decyzji. W tym zakresie nie dochodzi bowiem do ponownego rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Podał, że organ I instancji odmawiając wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, jako podstawę prawną wskazał art. 152 § 1 k.p.a. Nie stwierdził przy tym okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby uznanie Uczelni [...] za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę. Powyższe bowiem nie wynika ani z pism tego podmiotu kierowanych do organu administracji, ani też z materiałów zgromadzonych w sprawie. Te okoliczności prowadziły do wniosku, że Uczelnia nie może domagać się wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało odmowę wstrzymania. WSA w Warszawie podkreślił jednak, że choć postanowienie organu I instancji jest trafne co do meritum, to jednak jest ono niewłaściwie uzasadnione.
Organ ten bowiem przytoczył brzmienie art. 152 § 1 k.p.a., ale wcale nie odniósł się do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wskazanych w tymże przepisie. Również organ odwoławczy, badając kwestię wznowienia postępowania i odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę, nie odniósł się do przesłanek rozstrzygnięcia wskazanych w art. 152 § 1 k.p.a. Przepis ten wyraźnie stwierdza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji (kwestionowanej we wniosku o wznowienie), jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dlatego też, zgodnie z art. 152 § 2 k.p.a., rozpatrując zażalenie na postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ odwoławczy powinien – w ocenie sądu I instancji - wskazać, jak ocenia prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.
Tymczasem, w sprawie powyższa przesłanka nie była poddana badaniu. Naruszenie natomiast art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie powinno stanowić podstawy rozstrzygnięcia w postanowieniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, w stosunku do której wznowiono postępowanie. Wyjaśniając zasady stosowania art. 152 § 1 k.p.a. sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z powołanym przepisem organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania ma obowiązek wstrzymania z urzędu lub na żądanie strony wykonania kwestionowanej decyzji, jeśli spełniona jest ustawowa przesłanka takiego rozstrzygnięcia. Wskazana obligatoryjna kompetencja organu uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia, że w sprawie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania. O takim prawdopodobieństwie Wojewoda [...] nie wypowiedział się ani w rozpatrywanej sprawie (sygn. akt VII SA/Wa 1303/17), ani też w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1331/17.
W drugiej ze wskazanych spraw organy administracji nie zbadały przesłanek wznowienia co do meritum, a jedynie rozstrzygały, czy zasadne było złożenie przez Uczelnię wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Uznając, że Uczelni nie przysługuje przymiot strony organ I instancji stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego i umorzył to postępowanie. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wraz z aktami zmieniającymi nie było zatem przedmiotem badania co do meritum przez organ I instancji. Nie znając, czy ustawowa przesłanka wstrzymania wykonania decyzji z art. 152 § 1 k.p.a. ziściła się, organy administracji nie miały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nr [...] należy uchylić, gdyż zostało wydane z naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a.
WSA w Warszawie uznał również, że zaskarżone postanowienie nr [...] należy uchylić, gdyż zostało również z naruszeniem art. 138 k.p.a. Sąd I instancji akcentował, że co prawda organ odwoławczy podał, że działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz przepisu kompetencyjnego (art. 82 ust. 3 pr.bud.), jednak formuła zaskarżonego aktu wskazuje na wydanie postanowienia o charakterze kasatoryjnym, bowiem Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta nr [...] w części dotyczącej odmowy wstrzymania wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ odwoławczy faktycznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a nie wskazany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał się wszakże na uprawnienia wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Wg WSA w Warszawie trudno w tych okolicznościach uznać, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest spójne i konsekwentne.
Ocenę wykładni i zastosowania kluczowych przepisów prawa trzeba też formułować w całości kontekstu faktycznego i prawnego sprawy. Skoro w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania sądowego pod sygn. akt VII SA/Wa 1331/17, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a sąd wyrokiem z 9 marca 2018 r. oddalił skargę inwestora na decyzję dwuinstancyjną, to znaczy, że w ponownym postępowaniu we wskazanej sprawie organ I instancji będzie badał merytoryczne zarzuty Uczelni pod adresem projektu budowlanego realizowanego przez skarżącą, spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przeprowadzenie takiego postępowania wyposaży organy administracji w materiał dowodowy pozwalający rozstrzygać o prawdopodobieństwie uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wówczas będzie możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania kwestionowanej inwestycji.
Sąd I instancji podkreślił, że rzetelne dokonanie wskazanych czynności przez właściwe organy administracji to najważniejsza wytyczna dla dalszego postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r. wniosła [...] sp. z o.o. w [...], zaskarżając wyrok ten w zakresie jego pkt 1 tj. dotyczącego uchylenia postanowienia organu odwoławczego objętego kontrolą. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj.:
- 1. art. 141 par. 4 p.p.s.a. – poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. brak wyjaśnienia jak sąd I instancji odnosi art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) do przyjętego za ustalony stanu faktycznego sprawy i dlaczego fakt zignorowania i naruszenia przez organ II instancji art. 152 par. 1 k.p.a. mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego w ocenie sądu I instancji w zaskarżonym postanowieniu doszło do:
- a) zignorowania art. 152 par. 1 k.p.a.
- b) zignorowania oraz naruszenia art. 152 par. 1 k.p.a.
- c) na jakiej podstawie WSA w Warszawie zastosowanie znajdzie w sprawie art. 152 par. 1 k.p.a.
- 3. art. 141 par. 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania.
Skarga kasacyjna żądała uchylenia pkt 1 wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaś ewentualnie, uchylenia zaskarżonego pkt 1 wyroku i rozpoznanie skargi poprzez zmianę uzasadnienia wyroku. Domagała się także zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Mając na uwadze obecny stan epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, stąd też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
Na wstępie należy zauważyć, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do naruszenia przez sąd I instancji art. 141 par. 4 p.p.s.a., tj. przepisu określającego elementy składowe uzasadnia wyroku sądu administracyjnego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 15.02.2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09) wskazał, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że przedmiotowe uzasadnienie nie zawiera wskazanej wyżej wady, gdyż stan sprawy poddany został rzetelnej analizie prawnej. Powyższe, z uwagi na zaprezentowane zarzuty skargi kasacyjnej bazujące na powołaniu zasadniczo art. 141 par. 4 p.p.s.a., bez jednoznacznego i wyraźnego powiązania tegoż przepisu z innymi adekwatnymi regulacjami, przemawia za brakiem poprawnej konstrukcji zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że analiza podniesionych zarzutów prowadzi do wniosku, iż skarżący kasacyjnie nietrafnie odczytuje treść uzasadnienia wyroku i płynące z niego wnioski, co przemawia za nietrafnością sformułowanych zarzutów. Nie sposób podzielić stanowiska, iż WSA w Warszawie nie wyjaśnił podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, tj. tego, "jak odnosi art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c do stanu faktycznego spraw." W uzasadnieniu tego zarzutu skarga kasacyjna podawała, że wyrok (uwzględniający skargę na postanowienie kasacyjne o odmowie wstrzymania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania) jest niekorzystny dla skarżące spółki, albowiem zastosowanie przez organ administracji art. 152 par. 1 k.p.a. ma polegać na wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić jednak trzeba, iż analiza uzasadnienia sądu I instancji nie prowadzi do takich konstatacji.
WSA w Warszawie, uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie nie wskazał (nie przesądził) przyszłego kierunku rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej kwestii wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Zwrócić w tym zakresie należy uwagę, że sąd I instancji, dostrzegając wadliwości uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć organu administracji - nakazał rzetelnie uzasadnić wydane postanowienie "jeśli organ zdecyduje się wstrzymać wykonanie decyzji." WSA w Warszawie użył więc trybu przypuszczającego, który wyklucza dopuszczalność przypisania takiemu sformułowaniu możliwości przesądzenia kierunku przyszłego rozstrzygnięcia tej wpadkowej kwestii.
Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż sąd I instancji nie wskazał istotności wpływu dostrzeżonego uchybienia na wynik sprawy. Skoro bowiem WSA Warszawie akcentował, że organy administracji w ogóle nie rozważały przesłanek uprawniających do wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, a wynikających z podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia (art. 152 par. 1 k.p.a.), to powyższe jednoznacznie przemawia za istotnością takiego naruszenia przepisów postępowania, a przez to za dopuszczalnością zastosowania art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. uchylenia kontrolowanego postanowienia. W tym zakresie brak więc było podstaw i potrzeby przedstawiania jakichkolwiek dalszych wywodów o istotności wpływu dostrzeżonego uchybienia na wynik sprawy, skoro istota tej sprawy, wynikająca z przesłanek określonych w art. 152 par. 1 k.p.a. – nie została w ogóle rozpoznana przez orzekające organy administracji. Sporządzone przez sąd I instancji uzasadnienie wyroku pozwala przy tym poznać i zweryfikować motywy przyjętego kierunku rozstrzygnięcia sprawy.
Nietrafny był także zarzut dotyczący braku wskazań sądu I instancji, co do dalszego postępowania Wojewody [...]. Uważna analiza uzasadnienia spornego wyroku (m.in. pkt 11) prowadzi do wniosku, że wskazany powyżej element uzasadnienia został zawarty w rozważaniach WSA w Warszawie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.