Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Rz 58/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. Z. i K. Z., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] marca 1999 r. znak: [...] Starosta [...] udzielił na wniosek M. R. (inwestor) pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowo - usługowego (parter i I piętro) o pow. użytkowej 204,10 m2 zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obr [...].
W zatwierdzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] grudnia 1999 r. znak: [...] projekcie budowlanym w poziomie parteru budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] zaprojektowano podcień pełniący funkcję przejazdu na dalszą część działki.
W wyniku interwencji A. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że inwestor w budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną usytuowanym na przedmiotowej działce wykonał roboty budowlane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W ramach samowolnie wykonanych robót, zabudowano podcień budynku stanowiący przejazd, a powstałe pomieszczenie zaadaptowano na sklep. Zabudowę podcienia wraz z adaptacją powstałego pomieszczenia na sklep M. R. wykonała po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, tj. w okresie od 2001 r. do 2003 r.
Wykonaną przez inwestora samowolę budowlaną, obejmującą wykonanie robót budowlanych na istniejącym i oddanym do użytkowania obiekcie, PINB zaliczył do przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, a więc robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W związku z tym, że przebudowa podcienia nastąpiła bez wymaganego pozwolenia, a jej celem było wydzielenie w części istniejącego obiektu lokalu handlowego- sklepu, organ ocenił, że głównym celem wykonanej przebudowy była zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
W konsekwencji dokonanych ustaleń, organ powiatowy postanowieniem z [...] lutego 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) w związku z art. 71 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego Dz. U. Nr 207, z 2003r., poz. 2016, wstrzymał użytkowanie lokalu handlowego powstałego w skutek samowolnej zabudowy podcienia wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania podcienia na lokal handlowy oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego i w oparciu o art 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...] nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej obejmującej zabudowę przedmiotowego podcienia wraz z wymaganymi odrębnymi przepisami uzgodnieniami lub opiniami innych organów.
W dniu [...] lutego 2016 r. inwestorka przedłożyła wymaganą inwentaryzację budowlaną oraz wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (w brzmieniu określonym w tekście jednolitym Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016), decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego powstałego poprzez zabudowę podcienia w budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na lokal handlowy, na opisanej powyżej działce.
W wyniku rozpoznania odwołania K. Z. oraz A. Z. złożonego od ww. decyzji organu I instancji, decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, stwierdzając w odniesieniu do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, że działania organu I instancji były prawidłowe.
W wyniku rozpoznania skargi od powyższej decyzji złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez A. Z. i K. Z., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r. uchylił stwierdzając, że ich wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy.
W pisemnych motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd przypomniał na wstępie, że rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, która zakończyła postępowanie naprawcze.
Sąd stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2015 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładająca na inwestora M. R. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z wymaganymi odrębnymi przepisami, uzgodnieniami lub opiniami innych organów, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia w odpowiedniej specjalności i będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego, obejmującej zabudowę podcienia w znajdującym się na w/w działce budynku handlowo – usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na lokal handlowy oraz dokonaną zmianą zamierzonego sposobu przeznaczenia części parteru budynku – projektowanej, jako pomieszczenia na kubły (śmieci) przedmiotowego budynku, która obecnie jest częścią sklepu odzieżowego.
Przedłożenie przez inwestora inwentaryzacji budowlanej stanowiło podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie objętej postępowaniem części budynku.
Odnosząc się do dokonanej przez organu oceny prawidłowości wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego ww. decyzją z [...] października 2015 r. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały analizy przedłożonej inwentaryzacji, w szczególności w kontekście nałożonego na mocy ww. decyzji obowiązku przedłożenia wymaganych uzgodnień i opinii. Inwentaryzacja przedłożona przez inwestora, choć stwierdza zgodność z przepisami sanitarnymi i przeciwpożarowymi, nie zawiera stanowiska Państwowej Inspekcji Sanitarnej ani Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem Sądu, warunku opinii i uzgodnień nie spełnia pismo nazwane przez organ opinią Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., zawierające stwierdzenie, że budynek posiada dojazd dla jednostek ochrony przeciwpożarowej ani pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2015 r. o odstąpieniu przez ten organ od wykonania odbioru w związku z brakiem okazania przez właściciela zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania i projektu budowlanego obiektu, stwierdzające zarazem brak naruszeń przepisów sanitarnych.
Biorąc pod uwagę, że decyzja o wykonaniu obowiązku kończy proces legalizacyjny, a także, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stwarza możliwość ustalenia takich samych konsekwencji, jak w odniesieniu do prowadzonych niezgodnie z prawem robót budowlanych, Sąd I instancji uznał, że organ powinien bardziej starannie podejść do kwestii stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków i zauważył, że w decyzji z [...] października 2015 r. nałożono obowiązek przedłożenia inwentaryzacji z wymaganymi odrębnymi przepisami uzgodnieniami lub opiniami bez wyszczególnienia, o jakie opinie i uzgodnienia chodzi. Organ nie wyjaśnił, dlaczego wziął pod uwagę wyłącznie wymóg uzyskania stanowiska Inspekcji Sanitarnej i Straży Pożarnej. W związku z tym, w tym zakresie, za słuszne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia zaskarżonymi decyzjami art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ, jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji została dokonana prawidłowo;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich względów pism zawierających stanowisko Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami dotyczącymi ich właściwości nie można uznać za uzgodnienia i opinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wskazać, jakie cechy powinno mieć pismo pochodzące od tych organów, aby mogło być ono uznane za uzgodnienie czy opinię. Odpowiedzi na to pytanie nie dają również wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem organu, uwadze Sądu I instancji umknął fakt, że inwentaryzacja robót budowlanych nie jest projektem budowlanym, a tylko do projektu budowlanego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015, poz. 2117).
Zdaniem skarżącego, dla oceny wykonania obowiązku nie ma znaczenia, że dokumenty te pochodzą z okresu wcześniejszego niż inwentaryzacja, gdyż przedłożone opinie dotyczą niezmienionego od dnia ich wydania stanu faktycznego sprawy i prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem ochrony przeciwpożarowej oraz warunków sanitarnych.
Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z [...] września 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie kwalifikowane, charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można zaś mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało w sprawie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Ocena prawna prowadząca Sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niewątpliwie powinna stanowić element uzasadnienia wyroku.
W powołanym także w podstawach kasacyjnych art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku obejmujące: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Ma to miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, co do zasady, może uprawniać sąd II instancji do stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadząc do uchylenia tego wyroku.
W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec sporządzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny.
Po pierwsze ma rację skarżący kasacyjnie organ podnosząc, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały w sposób, który nie wskazuje na zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem nie przekonują one, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ocenie Sądu I instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. podlegała kończąca postępowanie naprawcze decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w wyniku stwierdzenia, że inwestor M. R. wykonała obowiązki nałożone na nią na mocy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2015 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Kontestując ocenę organów, że inwestorka wykonała nałożony na mocy tej decyzji obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, Sąd I instancji nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz nie wykazał, że stwierdzone uchybienie przepisom prawa procesowego przez organy było tak istotne, że przy ich poprawnym zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji mogłoby być inne.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań pozwalających skontrolować, czy w rozpoznawanej sprawie wpływ taki w ogóle miał miejsce, a nadto czy miał charakter istotny. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku trudno wnioskować, w oparciu o jakie ustalenia faktyczne w tej sprawie Sąd I instancji za uzasadnione uznał zarzucenie organom niestaranne podejście do kwestii stwierdzenia wykonania przez inwestorkę obowiązków nałożonych decyzją z [...] października 2015 r., nie jest jasne także, z braku stosownej argumentacji prawnej odniesionej do realiów niniejszej sprawy, z jakich względów Sąd uznał, że wypełnienie tego obowiązku powinno wiązać się z uzyskaniem stanowiska organów innych, niż Inspekcji Sanitarnej i Straży Pożarnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie podnosi w tym zakresie, że na etapie wydawania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji robót budowlanych organ nie ma obowiązku władczego określania, jakie opinie i uzgodnienia należy przedłożyć do inwentaryzacji.
Ich wiążące określnie na tym etapie postępowania nie jest zasadne zważywszy, że inwentaryzacja budowlana jest opracowaniem aktualnych planów obiektu budowlanego na podstawie przeprowadzonych pomiarów z natury. Zgodzić należy się ze skarżącym, że o tym, jakie opinie są niezbędne do tego, aby w obiekcie prowadzić określoną działalność albo użytkować go w określony sposób decyduje dopiero inwestor oraz osoba sporządzająca inwentaryzację. Przepisy odrębne względem przepisów prawa budowlanego, z których potencjalnie może wynikać obowiązek uzyskania przez inwestora dodatkowych uzgodnień czy opinii, oprócz przepisów o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisów sanitarnych, zawarte są, m.in., w przepisach prawa geologicznego i górniczego, prawa wodnego, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami czy ustawy o drogach publicznych.
Sąd I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie elementy stanu faktycznego sprawy stwierdził, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagało także wykazania, że zrealizowana inwestycja spełnia wymagania określone przepisami szczególnymi, o czym wiążąco wypowiedzieć powinny się inne właściwe rzeczowo organy.
Podkreślić należy, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), stąd uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dokonując oceny inwentaryzacji budowlanej oraz załączonych do niej dokumentów organy naruszyły prawo wymagało wskazania przez Sąd I instancji z odwołaniem się do stosownych przepisów, jakie konkretnie braki w dokumentacji przedłożonej przez inwestora świadczą o niewywiązaniu się przez niego z nałożonego nań obowiązku. Ma też rację skarżący organ podnosząc, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jaką podstawę normatywną i faktyczną uznał, że przedstawionych przez inwestora pism zawierających stanowisko Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami dotyczącymi ich właściwości nie można uznać za uzgodnienia i opinie.
Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, wedle którego "warunku opinii i uzgodnień nie spełnia pismo nazwane przez organ opinią Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. [...] ani pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2015 r." pozbawione wspierającej je jakiejkolwiek argumentacji prawnej wskazującej, co ów "warunek opinii i uzgodnień" według zapatrywania Sądu I instancji konstytuuje, uznane musi być za wyraz dowolnego poglądu tego Sądu na powyższą kwestię. W związku z tym, że żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd nie objaśnił, jakie cechy formalno i materialnoprawne powinny wykazywać przedmiotowe opinie, również i z tego względu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontrolę sądową decyzji objętych wniesioną do tego Sądu skargą uznać należy za pozorną.
Zgodzić należało się i z tym argumentem skargi kasacyjnej, który wskazywał, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie powiązał z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego oraz przepisami odrębnymi, to powyższa okoliczność stanowi o sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający merytoryczną polemikę z postawionym przez Sąd I instancji organom zarzutami naruszenia przepisów postępowania i uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku niewątpliwie cechują się brakiem należytej szczegółowości, gdyż zostały przedstawione w sposób, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedostatecznie wyrażał przyjętą przez Sąd ocenę prawną. Nie może zaś budzić wątpliwości, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne nie ma racji bytu w jakimkolwiek zakresie bez uzasadnienia materialnoprawnego, co ma ten skutek, że zakres działań podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest zależny od treści normy prawa materialnego, która znajdzie zastosowanie w konkretnej sprawie.
Ta specyfika postępowania administracyjnego, którego ramy ściśle zależą od materialnego prawa administracyjnego kreującego określony materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny sprawia, że zarzucane organom naruszenie przepisów postępowania powinno, co zasady, wyraźnie nawiązywać do treści mających zastosowanie w tej sprawie norm prawnomaterialnych. W przypadku zaskarżonego wyroku stwierdzić zatem należało, że brak powiązania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania z normami prawa materialnego, którego realizacji przepisy postępowania mają przecież służyć, stanowi o jego wadliwości uzasadniającej uwzględnienie skargi kasacyjnej w oparciu o skuteczne wywiedzioną podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ogólnikowość rozważań Sądu I instancji i uchylenie decyzji organów obu instancji w odniesieniu do okoliczności sprawy, których relewantności Sąd I instancji nie wykazał, krytykę zaskarżonego wyroku przez skarżący kasacyjnie organ czyni całkowicie uzasadnioną.
Powyższą oceną dotyczącą sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje także stwierdzone pominięcie przez Sąd I instancji tych elementów treściowych uzasadnienia wyroku, które mogłyby być uznane za wskazania co do dalszego postępowania, a więc obligatoryjny składnik uzasadnienia orzeczenia sądowego uwzględniającego skargę na mocy którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, jakie konkretnie dalsze czynności organy mają podjąć w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest w pełni trafny.
Należy zgodzić się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych wytycznych dla organu stanowiących dla niego wskazówkę dotyczącą sposobu usunięcia w ponownym postępowaniu administracyjnym stwierdzonego naruszenia procedury administracyjnej. Uchybienia tego nie może konwalidować sąd kasacyjny, który w okolicznościach tej sprawy zmuszony był przyjąć, że na wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wątpliwości organu odnośnie do tego, czy zasadne jest wezwanie inwestorki do przedłożenia wymaganych opinii (o jakiej treści i jakich organów), czy też wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ewentualnie w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 Nr 207 poz. 2016 w brzemieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane/), czy ewentualnie organ powinien procedować w jeszcze inny sposób, odpowiedzieć musi Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy, skoro zaniechał uczynić to na poprzednim etapie postępowania.
Na skutek uchylenia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zobowiązany będzie ponownie ocenić kontrolowane postępowanie administracyjne przez pryzmat potencjalnych naruszeń prawa przez organy, których postać lub stopień mogłyby stanowić podstawę do ingerencji w moc obowiązujących kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., adekwatnie do oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Wytyczne Sądu I instancji co kierunku przyszłego działania organów, o ile Sąd podtrzyma ocenę o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, powinny zostać sformułowane w sposób jasny, aby nie prowadziły do konieczności oparcia się przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie na domniemaniu interpretacyjnym stanowiska Sądu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, oparte na art. 207 § 2 p.p.s.a., podjęte zostało wobec tego, iż przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowiło wadliwe sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a sytuację tę Naczelny Sąd Administracyjny traktuje jako stan równoważny stwierdzeniu przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego", o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., niedający dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kosztami postępowania kasacyjnego.