Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1235/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. Z. (skarżąca) i Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]w rejonie ulic: [...].
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A. Z. i Zakład [...] Sp. z o.o. jako współwłaściciele nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dz. ewid. [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że procedurę planistyczną rozpoczęto w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...]. Projekt planu był wykładany jednokrotnie i nie zgłoszono do niego uwag. Uprzednio na terenie tym obowiązywał dotychczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] położonej pomiędzy ul. [...] i ul. [...] na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zgodnie, z którym przeznaczeniem obszaru jest teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w [...] uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Na terenie objętym planem obowiązywało również studium przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Sporny obszar określono w nim jako teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym i magazynowo-składowym i o zabudowie intensywnej.
Na skutek decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca rozpoczęła na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...] działalność gospodarczą w zakresie zbierania i składowania odpadów, której skarżąca i Zakład są współwłaścicielami. Następnie rozpoczęła realizuje budowy budynku socjalno-warsztatowo-biurowego wraz z bazą przeładunkową dla samochodów zbierających odpady. Aktualnie realizowany jest pierwszy etap tej inwestycji polegający na budowie budynku biurowo-warsztatowo-socjalnego w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydanej na podstawie uprzednio obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W projekcie budowlanym wskazano, że budynek służyć ma obsłudze pojazdów przeznaczonych do wywozu odpadów i w tym celu został podzielony na pomieszczenie obsługi pojazdów (część warsztatowa) i część biurowo-socjalną.
Projekt budowlany zakładał nowe zagospodarowanie terenu, poprzez wydzielenie pola dla parkingu dla pojazdów przewożących odpady i bazy przeładunkowej oraz budynku. Możliwość zbierania odpadów na terenie nieruchomości jest zatem kluczowa dla prowadzonej działalności gospodarczej, zaś wprowadzenie zakazu lokalizowania punktów zbierania odpadów jednocześnie eliminuje skarżącą z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w sektorze zbiórki odpadów. Powyższe wskazuje, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, gdyż powoduje ona zmianę zagospodarowania przestrzennego ich nieruchomości. Zaskarżona uchwała zakazuje obecnie lokalizacji punktów zbiórki odpadów, w tym z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (§ 6 uchwały) dopuszczonej na podstawie wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistniała sytuacja godzi zatem bezpośrednio w interesy skarżących, ich prawo własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej.
Zarzucono również, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." poprzez brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zgodnie z postanowieniami studium obszar planu został określony jako teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym i magazynowo-składowym o zabudowie intensywnej. Na tych terenach można sytuować obiekty produkcyjne, składy, magazyny, obiekty handlowe, budynki administracyjno-biurowe, obiekty usługowe, bazy logistyczne, stacje paliw, obiekty towarzyszące wymienionym formom działalności, sieci i urządzenia techniczne, drogi, stacje energetyczne wysokich napięć. Dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszał ustaleń studium, natomiast nowy zakazuje się lokalizacji obiektów przeznaczonych do zbiórki odpadów i prowadzenia działalności w tym zakresie.
Zdaniem skarżącej organ naruszył również art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, brak wyłożenia projektu planu i brak umożliwienia zainteresowanym podmiotom zgłaszania uwag do projektu planu. Skarżący nie mogli wziąć czynnego udziału w procedurze uchwalania planu, gdyż nie mieli świadomości o przygotowywanej zmianie kierunku zagospodarowania przestrzennego. W ich ocenie organ winien był bezpośrednio doręczyć im pisemne zawiadomienia, gdyż nie są mieszkańcami gminy [...]. Skarżący wskazali również na naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności zaskarżonego planu z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p.
Wskazując zaś na naruszenie art. 2, art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. wyjaśnili, że ma ono związek z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i brakiem należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu szczegółowo odnosząc się do wszystkich wskazanych w skardze zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. oraz że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. Zatem mając na uwadze żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały należy wskazać, że na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Podkreślił, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Przy naruszeniu zasad ich sporządzania, także tylko istotne ich naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, przez które należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.
Oceniając procedurę planistyczną Sąd wskazał, że w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana. Zarzuty dotyczące braku ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, braku wyłożenia planu i brak umożliwienia zainteresowanym zgłaszania uwag do projektu są bezzasadne, gdyż obwieszczenia o przystąpieniu do prac nad planem zamieszczone były na tablicach ogłoszeń, prasie i w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Ogłoszenie o przystąpieniu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone zostało w Gazecie Wyborczej w dniu [...] grudnia 2016 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] grudnia 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. W Ogłoszeniu i Obwieszczeniu podany został termin składania wniosków ([...] stycznia 2017 r.). W terminie przyjmowania wniosków wpłynęły dwie uwagi mieszkańców, których jedna została częściowo uwzględniona, a druga została przez Wójta Gminy [...] uwzględniona w całości.
Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r., w siedzibie Urzędu Gminy [...] w Wydziale Planowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami. Obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i terminie dyskusji publicznej zamieszczone były na tablicach ogłoszeń, w prasie i w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Ogłoszenie o wyłożeniu publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z terminem dyskusji publicznej zamieszczone zostało w Gazecie Wyborczej w dniu [...] lipca 2017 r. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z terminem dyskusji wywieszone było w dniach od [...] lipca 2017 r. do [...] września 2017 r. W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zorganizowano dyskusję publiczną w dniu [...] września 2017 r. w siedzibie urzędu, w której nikt z zainteresowanych nie wziął udziału, zaś w terminie przyjmowania uwag nie wpłynęła żadna uwaga.
Sąd jednocześnie wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko skarżących, że z uwago na siedzibę prowadzonej działalności poza gminą [...] powinni oni zostać zawiadomieni indywidualnie o wszczęciu procedury planistycznej. Organ bowiem przeprowadził procedurę planistyczną zgodnie z art. 17 u.p.z.p., który to przepis nie przewiduje indywidualnego, pisemnego informowania właścicieli działek objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu również zarzut dotyczący niezgodności zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań jest bezzasadny, gdyż jak słusznie wskazał organ studium nie zawiera szczegółowych zapisów dotyczących dopuszczenia lokalizacji obiektów przeznaczonych do zbiórki odpadów i prowadzenia działalności w tym zakresie. Wyjaśnił, że w studium na stronie 58 w ust. 7 pkt 5 wskazano, że pozostałe parametry należy określać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stosownie do profilu działalności z uwzględnieniem potrzeb ochrony środowiska i zabudowy sąsiedniej, zatem wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami jest zgodne z tym zapisem w studium uwarunkowań.
Sąd zauważył również, że zarzut dotyczący ograniczenia ich prawa własności jest bezzasadny bowiem konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy, którą to ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał również, że zasada proporcjonalności nie została przez organ przekroczona. Zmieniony plan nie ogranicza bowiem możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. użytkowania już zrealizowanych budynków, oraz nie powoduje utraty ważności wydanych już decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. Z. (skarżąca kasacyjnie) i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie: - prawa materialnego tj.:
- 1. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło Sąd do przekonania, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz niezastosowanie art. 28 ust.1 u.p.z.p.;
- 2. art. 2, art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zabronienie na terenie objętym zaskarżonym planem prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów tj. prowadzonej przez skarżących nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego;
- 3. art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż dopuszczalne jest wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów stałych;
- 4. art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8 u.p.z.p, oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] ma charakter generalny i abstrakcyjny, podczas gdy ta wyróżnia się cechami aktu indywidualnego i konkretnego, skierowanego wprost do skarżącej i jej interesów;
- 5. art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ zapewnił udział społeczeństwa w procedurze planistycznej, podczas gdy zaskarżona uchwała dotyczyła wyłącznie interesów skarżącej, a mimo tego nie została ona indywidualnie zawiadomiona o zainicjowaniu procedury planistycznej, a tym samym pozbawiona została udziału w niej, w tym zgłoszenia swoich uwag;
- - przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 oraz § art. 3 5 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22, art. 64 § 3 i art. 92 Konstytucji RP, w zw. z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia;
- 2. art. 106 § 3-5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c., art. 230 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. polegające na braku przeprowadzenia dowodów w sprawie, na podstawie, których sąd ustalił okoliczności faktyczne oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym odtworzeniem okoliczności faktycznych w sprawie.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej oraz zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazała, że celem planu zagospodarowania jest ustalenie lokalnego ładu planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposobu jego zagospodarowania i warunki zabudowy. W jej ocenie Sąd zatem niesłusznie pominął, że plan miejscowy, wprowadzający zakaz prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem – odpadów nie spełnia co do zasady cele planu, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zwróciła uwagę, że uchwalenie planu dotyczącego wybranych nieruchomości na terenie Gminy, na których prowadzona jest już działalność polegająca na zbieraniu odpadów stałych stanowi naruszenie zasad sporządzania planu zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Podkreśliła, że Studium wiąże co do ogólnych wytycznych, jeżeli założenia polityki przestrzennej gminy są w takim stopniu oznaczone. Zdaniem skarżącej niesłusznie Sąd I instancji ocenił zakaz lokalizacji inwestycji związanych z gospodarką odpadami jako zgodne z zapisem studium, gdyż w myśl studiu działalność ta była dopuszczona, zaś postanowienia plany całkowicie ją wykluczyły, a nie tylko ograniczyły poprzez doprecyzowanie określonych parametrów. Powyższe jej zdaniem świadczy o niezgodności planu ze studium.
Wskazując na treść art. art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 5 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podniosła, że obowiązkiem organu gminy jest wykonanie analizy dotyczącej stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, zaś naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały. Skoro tak to kwestę zgodności zapisów plany co do przeznaczenia tereny z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu niewątpliwie należy zaliczyć do zasad planistycznych.
Wyjaśniła, że zgodnie z postanowieniami studium obszar planu został określony jako teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym i magazynowo-składowym o zabudowie intensywnej. Zgodnie ze studium na terenach takich można sytuować obiekty produkcyjne, Składy, magazyny, obiekty handlowe, budynki administracyjno-biurowe, obiekty usługowej, bazy logistyczne, stacje paliw, obiekty towarzyszące wymienionym formom działalności, sieci i urządzenia techniczne, drogi, stacje energetyczne wysokich napięć. Podkreśliła, że zapisy planu i z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] marca 1998 r. nie naruszały w tej kwestii studium i były ze sobą zgodne. Sytuację tą zmieniły dopiero postanowienia zaskarżonego planu, co przesądza o nieważności uchwały, którą został podjęty.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zakaz lokalizowania na obszarze objętym planem zakładów zajmujących się zbieraniem odpadów stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Ponadto, w jej ocenie, w uchwale brak jest uzasadnienia istnienia interesu publicznego, który wymagał szczególnej i ochrony przed interesem skarżącej. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i uzasadnienia. Uzasadnienia takiego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie zawiera natomiast zaskarżona uchwała, co uszło uwadze Sądu. Organ powinien był bowiem dokonać uprzednio oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i dopiero po uzyskaniu tej oceny skonfrontować czy realny i aktualny interes publiczny ma pierwszeństwo przed interesem skarżącej.
Wskazała także, że obowiązki informacyjne oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w kształtowaniu kierunków rozwoju ładu przestrzennego należy zaliczyć do jednych z najważniejszych w całej procedurze planistycznej. Jednak wykazanie się przez organ wykonaniem obowiązku publikacji stosownych ogłoszeń w ramach procedury planistycznej, w sytuacji gdy miejscowy plan dotyczy właściwie interesów jednego podmiotu, a jego udział można było zapewnić poprzez indywidualne zawiadomienie, uznać należy za godzące w cel jaki pełnić mają normy prawne określające obowiązki informacyjne organu w procedurze planistycznej. Ogólne obwieszczenie o podjętych pracach pianistycznych, bez indywidualnego zawiadomienia skarżącej, stanowi jedynie o pozorach zapewnienia przez organ udziału społeczeństwa w decydowaniu o kształcie zagospodarowania przestrzennego w obszarze ulicy [...] w [...].
W ocenie skarżącej organ winien uczynić zadość obowiązkom w zakresie informowania społeczeństwa o przystąpieniu do zmiany zagospodarowania przestrzennego i wyłożeniu projektu planu poprzez bezpośrednie doręczenie właścicielom nieruchomości przy ulicy [...]pisemnego zawiadomienia.
Faktem jest, iż obowiązek pisemnego zawiadomienia przez organ nie wynika wprost z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. niemniej jednać - zdaniem skarżącej - taką jego interpretację należy przyjąć, aby uznać, iż osiągnięty został cel wynikający z norm zawartych w ww. przepisach, zwłaszcza, że właściciele położonych przy tej ulicy nieruchomości nie są mieszkańcami gminy [...]. Spowodowany brakiem ww. zawiadomienia brak wiedzy skarżącej o prowadzonych działaniach w zakresie zmiany kierunku zagospodarowania przestrzennego w obszarze ulicy [...] uniemożliwił jej podjecie stosownej inicjatywy w ramach instrumentów przysługujących społeczeństwu w procedurze planistycznej.
Wskazała, że Sąd ustalił okoliczności faktyczne, które nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu, w tym w szczególności określił teren objęty planem jako teren zabudowy mieszkaniowej z dużym potencjałem do rozwoju tego rodzaju zabudowy, podczas gdy z mapy jak i załączonych zdjęć wynika, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej dominuje zabudowa o charakterze usługowym. Błędnie ustalony stan faktyczny, umniejsza również wartość argumentacji Sądu co do ważności, czy też pierwszeństwa określonego przez sąd interesu publicznego, gdyż odnosił się on ściśle do zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej.
W konsekwencji w błędnie ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji uznał, iż interes publiczny jest realny, konkretny i wymaga ochrony, przed interesem indywidualnym. Ponadto Sąd przyjął, iż prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą zagraża środowisku pomimo., iż organ nie prowadził na potrzeby uchwały takiej analizy, zatem w tym zakresie dokonał całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego, czym naruszył przepisy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Studium jest aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy. Jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu.
Silniejszy stopień związania ustaleniami studium będzie zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Odnosząc powyższe do omawianego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zgodnie z treścią Studium obszar działki, którego właścicielką jest skarżąca kasacyjnie został zaliczony w Studium jako teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym, magazynowo–składowym P, o zabudowie intensywnej. Na terenie tym można sytuować obiekty produkcyjne, składy, magazyny, obiekty handlowe, budynki administracyjno–biurowe, obiekty usługowe, bazy logistyczne, stacje paliw, obiekty towarzyszące wymienionym formom działalności, sieci i urządzenia techniczne, drogi, stacje energetyczne wysokich napięć. Określono także wysokość budynków, wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej, pozostawiając określenie pozostałych parametrów w miejscowych planach stosowanie do profilu działalności z uwzględnieniem potrzeb ochrony środowiska i zabudowy sąsiedniej. Trafnie więc Sąd I instancji stwierdził brak sprzeczności pomiędzy treścią Studium a treścią planu miejscowego, ponieważ przeznaczenie działki skarżącej kasacyjnie odpowiada przeznaczeniu określonemu w Studium, choć nie dopuszcza ono prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania i składowania odpadów (Studium, s. 58).
Choć Studium określa dość precyzyjnie co można sytuować na trenach działalności gospodarczej o profilu ogólnym o zabudowie intensywnej, to w jego charakterystyce posługuje się pojęciami "magazynowo składowy P", "magazyny", "składy" i nie charakteryzuje ich rodzaju, pozostawiając powyższe doprecyzowanie radzie gminy.
Jednakże powyższa zgodność ze studium nie przesądza o barku zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawę kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy stanowi ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W myśl art. 4 ust. 1 u.pz.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...] było wprowadzenie zakazu lokalizacji na tym obszarze zakładów zajmujących się zbieraniem, przetwarzaniem i składowaniem odpadów. Wynika to wprost z uzasadnienia do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny czy przedmiotowy plan miejscowy, wprowadzając zakaz prowadzenia określonej działalności na konkretnej nieruchomości, spełnia cele planu, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji nie rozważył, czy uchwalenie planu dla terenu działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym, magazynowo–składowym P, o zabudowie intensywnej, na którym wprowadzono całkowity zakaz prowadzenia działalności polegającej na zakazie lokalizacji na tym obszarze zakładów zajmujących się zbieraniem, przetwarzaniem i składowaniem obszarów nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP, to rację ma skarżąca kasacyjnie, albowiem Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej oceny czy wprowadzony w planie zakaz lokalizacji: krematoriów oraz składowisk odpadów, punktów selektywnych zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów, punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz stacji demontażu pojazdów, który dotyczy nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej spełnia przesłanki ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z art. 22, jak również przesłanki ograniczenia prawa własności.
Zauważyć należy, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest możliwe o ile jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska. Rozważenia więc wymaga, czy w świetle przepisów Konstytucji wprowadzenie zakazu prowadzenia tylko określonej dzielności gospodarczej na obszarach, których przeznaczenie określono zgodnie z planem jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej jest zgodne z powołanym wyżej art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. Art. 17 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei z punktu 9 tego artykułu wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 11 u.p.z.p. w ogłoszeniu o wyłączeniu planu wójt lub burmistrz wyznacza termin w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Skarżąca kasacyjnie naruszenia powyższych regulacji upatruje w braku indywidualnego jej zawiadomienia o zainicjowaniu procedury pianistycznej, a tym samym pozbawienia jej możliwości zgłoszenia uwag.
Powyższe przepisy nie przewidują indywidualnego zawiadamiania podmiotów zainteresowanych o toczącej się procedurze planistycznej. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skoro organ nie był zobligowany do indywidualnego zawiadamiania skarżącej o toczącej się procedurze planistycznej, albowiem taki obowiązek nie wynika z przepisów u.p.z.p., to nie można w tym zakresie zarzucić Radzie naruszenia procedury planistycznej.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] ma charakter generalny i abstrakcyjny, podczas gdy wyróżnia się ona cechami aktu indywidualnego i konkretnego, skierowanego wprost do skarżącej i jej inwestorów. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Ustalenia planu, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, s. 148). Okoliczność, że w planie wprowadzono zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, który jest niekorzystny dla skarżącej kasacyjnie, nie oznacza, że cała uchwała ma charakter indywidualany. Zakaz ten dotyczy bowiem wszystkich nieruchomości objętych planem.
Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczą naruszenia art. 106 § 3 – 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. art. 230 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. Istotne znaczenie w sprawie ma bowiem dokonanie oceny, w oparciu o przedłożone do sprawy wszelkie materiały dowodowe, w tym materiały przedstawione przez skarżącą, czy zaskarżoną uchwała jest zgodna z prawem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd mając na względzie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceni czy kontrolowana uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełnia cele planu miejscowego, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Sąd powinien dokonać także ustaleń co do istniejących uwarunkowań na terenie nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiednich, a także przeprowadzić analizę zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady Gminy w kontekście uzasadnienia zakazu lokalizowania krematoriów oraz składowisk odpadów, punktów selektywnych zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów, punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz stacji demontażu pojazdów, mając przy tym na względzie także treść uzasadnienia do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...].
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.