Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2317/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., IV SA/Wa 2314/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] 2012 r., [...].

Powyższą decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2010 r., [...] ([...]).

Decyzją z dnia [...] 2010 r. ustalono na wniosek Zarządu Mienia m.st [...] środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji zespołu zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach modernizacji i przebudowy lewobrzeżnego bulwaru Wisły, wzdłuż ul. [...] i [...], na działkach ew. nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], w Dzielnicy [...] m.st. [...].

Opisane wyżej rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] 2009 r. Zarząd Mienia m.st. [...] zwrócił się do Prezydenta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i przebudowie lewobrzeżnego bulwaru Wisły, wzdłuż ul. [...] i [...] w Dzielnicy [...] m. st. [...]. Do wniosku załączono mapy ewidencyjne, kartę informacyjną przedsięwzięcia, wypis z rejestru gruntów, pełnomocnictwa, mapę terenu z wykazem działek oraz inwentaryzację zieleni.

Pismem z dnia [...] 2009 r. Prezydent zawiadomił strony wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wnioskowanych środowiskowych uwarunkowań.

Kolejnymi pismami z tego samego dnia organ zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz ewentualnie – co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] 2009 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska opierając się między innymi na art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 i 4 oraz art. 66 i 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227; obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. z 2016 r., poz. 353 – uw. NSA, dalej "u.u.i.ś.) wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i przebudowie lewobrzeżnego bulwaru Wisły, wzdłuż ul. [...] i [...] Dzielnicy [...] m.st. [...] istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił proponowany zakres raportu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [...] 2009 r., [...], na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2, art. 74 ust. 3 oraz art. 78 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. wyraził opinię, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] 2010 r., [...] ([...]) Prezydent, biorąc pod uwagę przedstawione uprzednio opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, działając na podstawie art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś., uznał za konieczne przeprowadzenie dla inwestycji oceny oddziaływania na środowisko oraz jednocześnie ustalił zakres raportu zgodnie z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Wskazał nadto kwestie, na które należało zwrócić szczególną uwagę, m.in.:

1. – wpływ inwestycji na cele ochrony ustanowionego na mocy "dyrektywy ptasiej" (to jest obecnie: dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE. L 20 z dnia 26 stycznia 2010 r., s. 7-25; która stanowi ujednolicony tekst uprzedniej dyrektywy Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. WE L 103 z dnia 25 kwietnia 1979 r., s. 1-18, polskie wydanie specjalne: rozdział 15, tom 1, s. 98-117) obszaru [...] Dolina Środkowej Wisły [...], a także faunę rzeki Wisły oraz
2. – wpływ inwestycji na wartości przyrodnicze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz zabronionych na jego terenie planowanych usunięć zadrzewień nadbrzeżnych.

Wraz z pismem z dnia [...] 2010 r. pełnomocnik Zarządu Mienia m.st. [...] przedłożyła przygotowany przez inwestora raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Pismem z dnia [...] 2010 r. Prezydent zwrócił się o przedstawienie uzupełnień i wyjaśnień do raportu, które zostały przedstawione z pismach z dnia [...] 2010 r.

Pismami z dnia [...] 2010 r. Prezydent wystąpił do:

1. – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia;
2. – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (pierwotnie wniosek o opinię wysłano błędnie do Inspektora Wojewódzkiego – uw. NSA) o wydanie w tym zakresie sprawie opinii.

W dniu [...] 2010 r. wnioskodawca zweryfikował wniosek podając aktualne numery ewidencyjne działek oraz rozszerzył wniosek o kolejne działki: nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...]. Wnioskodawca dodał przy tym, że na wymienionych działkach przewiduje się utwardzenie nawierzchni i fragmentu przejścia podziemnego oraz, że nie zmieni się zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] 2010 r., [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 78 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. zaopiniował przedsięwzięcie, przedstawiając jednocześnie warunki jego realizacji.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] 2010 r., [...] przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 3, 4 i 7 u.u.i.ś. Organ uzgadniający przedstawił jednocześnie warunki realizacji przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] 2010 r., [...] Prezydent ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przez Zarząd Mienia m.st. [...] przedsięwzięcia. Jednocześnie określono:

1. – rodzaj i miejsce jego realizacji,
2. – warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz
3. – wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

Stwierdzono także brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 u.u.i.ś.

Zdaniem organu przeprowadzone analizy i uzgodnienia wykazały możliwość realizacji inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych. Zdaniem Prezydenta biorąc pod uwagę rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, możliwe było określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że przedsięwzięcie znajduje się w granicy i na terenie obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220; obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 – uw. NSA, dalej "u.o.p."), to jest Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i obszaru [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] podnosząc, że na obszarach [...] zabronione jest podejmowanie działań mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych. Stowarzyszenie stwierdziło, że po przeanalizowaniu zakresu prac budowlanych i treści raportu, realizacja przedsięwzięć drastycznie pogorszy stan siedlisk rybitwy rzecznej i rybitwy białoczelnej. Obszar zainwestowania jest strefą napowietrzania i regeneracji powietrza. Zdaniem Stowarzyszenia nie powinna być wydana decyzja środowiskowa dla celów nie mających nic wspólnego w ochroną obszaru [...], nie stanowiących nadrzędnych interesów społecznych.

Decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] Kolegium – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na realizację zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 82 ust. 1 u.u.i.ś.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, iż inwestor zaplanował wprowadzenie zieleni wspomagającej obszary [...], to jest semi-naturalne nasadzenia łęgowe o składzie gatunkowym zbieżnym z siedliskami łęgowymi, niewymagające pielęgnacji, podlegające naturalnej sukcesji, takie jak wierzby krzewiaste, derenie, trawy rodzimych gatunków. W celu zapobieżenia zmniejszenia ilości ptaków żerujących wzdłuż nabrzeża w pozostałych częściach bulwaru (poza częścią znajdującą się w okolicy ul. [...]) inwestor założył odtworzenie umocnień faszynowo-kamiennych, stanowiących dogodne środowisko życiowe i miejsce żerowania ryb, będących pokarmem dla mew i rybitw.

Kolegium wskazało też, iż w karcie informacyjnej przedsięwzięcia podano, że przedmiot opracowania obejmuje teren tarasu zalewowego, na którym wykluczona jest stała zabudowa. Na poziomie bulwaru znajdować się będą niskie, lekkie, mobilne pawilony, które w sytuacji zagrożenia powodziowego mogą być przeniesione ponad teren zagrożony. Z ocenie organu niskie, mobilne pawilony nie będą powodowały pogorszenia warunków klimatycznych. Kolegium zauważyło też, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że celem zamierzenia projektowego jest budowa promenady pieszej i dróg rowerowych z towarzyszącymi usługami oraz modernizacja i przebudowa nabrzeży Wisły (na odcinku blisko 2 km), stanowiących umocnienia przeciwpowodziowe, z ich adaptacją na potrzeby cumowania statków. Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu nie podano jakie konkretnie elementy planowanego przedsięwzięcia pogorszy stan siedlisk ptaków.

Proponowana inwestycja ma podnieść walory architektoniczno-użytkowe tej części [...] oraz zapewnić mieszkańcom [...] organizację przestrzeni wypoczynkowej w jedynym w [...] odcinku Wisły, który znajduje się poza obszarem [...]. Organ zaznaczył, że postępująca degradacja tego odcinka nabrzeża Wisły znajdującego się w środku miasta prowadzić będzie do niszczenia konstrukcji nabrzeża i obiektów budowlanych nabrzeża. Planowana inwestycja ma doprowadzić do takiego ukształtowania przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne.

Odnosząc się do kwestii napowietrzania okolic Wisły Kolegium wskazało, że w powołanym w odwołaniu rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]), pkt 6 lit. B załącznika nr 1 do rozporządzenia wynika, że w planach zagospodarowania przestrzennego należy wprowadzić zapisy zakazujące zabudowywanie klinów napowietrzających. Teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nieznany jest przebieg i zasięg klinów napowietrzających.

Końcowo Kolegium podniosło również, iż postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami u.u.i.ś. Zdaniem organu odwoławczego podstawowym wymogiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza i ocena wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi i analiza taka została dokonana.

Skargę na decyzję Kolegium wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności wpływu przedsięwzięcia na obszar [...] Dolina Środkowej Wisły, [...] ustanowiony w związku z Dyrektywą [...], a także na system przewietrzania [...]. Stowarzyszenie wskazało, że planowane przedsięwzięcie usytuowane będzie w obszarze specjalnej ochrony [...] Dolina Środkowej Wisły, [...] ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] 2004 r. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...], w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...].

Dla wykazania braku negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia inwestor załączył do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach opracowanie wykonane przez Biuro Badań, Monitoringu i Ochrony Przyrody w [...] i [...] pod nazwą "[...]". Stowarzyszenie [...] wskazało, że autorzy powyższego opracowania, co prawda na str. 38 i 39 stwierdzają, że przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów przewidziane w projekcie modernizacji i przebudowie lewobrzeżnego bulwaru Wisły przy ul. [...] i [...] nie wpłyną w sposób negatywny na integralność i funkcjonowanie obszaru [...], to jednak – zdaniem skarżącego – jednocześnie nie udowodniono w sposób naukowy braku negatywnego wpływu na funkcjonowanie obszaru [...], a zawarta w nim argumentacja to "zbiór sprzeczności i niejasności".

Stowarzyszenie podkreśliło, iż badany obszar jest bardzo ważny dla gatunków z I załącznika dyrektywy ptasiej, a rzetelna ocena wpływu planowanej inwestycji pozwala na stwierdzenie, że będzie miała ona znaczne oddziaływanie na gatunki stanowiące przedmiot ochrony. Największym problemem dla osiągnięcia celów dyrektywy stanowi ubywanie naturalnych siedlisk gatunków. Spowodowane przez człowieka zmiany środowiska, fragmentacja i niszczenie naturalnych siedlisk prowadzi do ich wymierania, nie dając osłabionym liczebnie populacjom szansy na adaptację do nowych warunków. Według Stowarzyszenia w analizowanym opracowaniu znajdują się ogólne informacje odnośnie siedlisk gatunków z załącznika I dyrektywy, jednakże brak jest w nim analizy wpływu na te gatunki, zaniku ich miejsc zimowania i żerowania na obszarze zainwestowania.

W skardze zaznaczono także, że realizacja planowanej inwestycji ma zwiększyć tzw. atrakcyjność Wisły, czyli jest to w przybliżeniu cel społeczny nie wymieniony w art. 9 dyrektywy [...]. A wobec tego, że inwestor nie przedstawił dokumentów, które stwierdzałyby brak negatywnego wpływu na dobro chronione - ptaki z załącznika I dyrektywy - dla których wyznaczono obszar [...] takie przedsięwzięcie nie może być zrealizowane.

Dodatkowo swoje stanowisko Stowarzyszenie podtrzymało i rozwinęło w piśmie procesowym z dnia [...] 2012 r., podkreślając że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonany przez firmę [...] sp. z o.o. i załącznik do raportu wykonany przez Biuro Badań, Monitoringu i Ochrony Przyrody w [...], są dokumentami nierzetelnie opracowanymi, w których pominięto istotne informacje w zakresie siedlisk ptaków błotno-wodnych.

W konkluzji Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji obu instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymują w dużej mierze prezentowane dotychczas stanowisko.

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 852/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.

W wyniku skarg kasacyjnych Kolegium oraz Zarządu Mienia m.st. [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., II OSK 759/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powiadomił Zarządu Mienia m. st. [...] o wniesieniu skargi przez Stowarzyszenie [...] oraz o terminie rozprawy. Niezasadnie o terminie rozprawy Sąd powiadomił natomiast [...] sp. z o.o., który to podmiot nie był uczestnikiem postępowania na żadnym jego etapie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Zarząd m.st. [...] został pozbawiony możności obrony swych praw, a przeprowadzenie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu 30 października 2012 r., a następnie wydanie w tym samym dniu wyroku nastąpiło w warunkach nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA, dalej "P.p.s.a.").

Ponownie rozpoznawszy sprawę, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., IV SA/Wa 2314/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał, że przedsięwzięcie wnioskowane przez Zarząd Mienia m.st. [...] podpada pod § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, ze zm. – dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r.") zgodnie z którym, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać m.in. zespoły zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Dalej Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Prezydent postanowieniem z dnia [...] 2010 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Zaznaczył, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji dokonuje uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwymi organami zgodnie z art. 77 u.u.i.ś. W przypadku przedsięwzięć mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. warunki realizacji przedsięwzięcia uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym.

Dalej Sąd wskazał, że w art. 82 u.u.i.ś. zawarte zostały rozwiązania normujące zakres rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem składu orzekającego kontrolowana decyzja odpowiada tym wymogom.

Odnosząc się do meritum postępowania Sąd wyjaśnił, że zasadniczym materiałem dowodowym w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Art. 62 u.u.i.ś. wskazuje organom, jakie zagadnienia powinny być brane pod uwagę i oceniane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W kontrolowanej sprawie ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko miała m.in. określić, przeanalizować oraz ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na obszar [...] Dolina Środkowej Wisły, [...] oraz na wartości przyrodnicze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków wyznaczono m.in. obszar specjalnej ochrony ptaków Doliny Środkowej Wisły (kod obszaru [...]) ma na celu ochronę populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Przedmiotem ochrony są gatunki ptaków wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz ich naturalne siedliska.

Sąd zauważył dalej, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że obszar Dolina Środkowej Wisły, [...] obejmuje obszar pokryty wodami wraz z umocnieniami nabrzeża. Planowane przedsięwzięcie, które polega na organizacji przestrzeni wypoczynkowej odcinka międzywala Wisły, znajduje się poza obszarem [...], a proponowana strefa rekreacji ograniczy presję na chronione siedliska ptaków (wysp i łach piaszczystych) oraz łęgów.

Sąd wyjaśnił dalej, że wpływ planowanego przedsięwzięcia na obszar [...] Dolina Środkowej Wisły został oceniony m.in. poprzez dane zawarte w opracowaniu "[...]". Na [...] odcinku Wisły w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia stwierdzono występowanie 15 gatunków ptaków ujętych w SDF (tj. tzw. standardowym formularzu danych na obszaru [...] – uw. NSA) dla [...] Dolina Środkowej Wisły, tj.: brodziec piskliwy, czajka, czapla siwa, krzyżówka, łabędź niemy, mewa mała, mewa pospolita, mewa siodłata, mewa srebrzysta, mewa złoto noga, nurogęś, rybitwa czarna, rybitwa rzeczna, smieszka, zimorodek. Nie stwierdzono gniazdowania tych gatunków na tym terenie.

Sąd zauważył, że wyniki inwentaryzacji wskazują, iż Wisła w rejonie planowanej inwestycji nie jest terenem lęgowym rzadkich bądź stanowiących przedmiot ochrony obszaru [...] Dolina Środkowej Wisły gatunków ptaków. W przypadku niektórych gatunków ptaków wodnych obszar ten jest miejscem zimowych koncentracji. Prognozuje się, że planowane przedsięwzięcie w fazie eksploatacji nie będzie negatywnie oddziaływać na siedliska i gatunki objęte ochroną. Planuje się wprowadzenie zieleni wspomagającej obszar [...], tj. semi-naturalne nasadzenia łęgowe o składzie gatunkowym zbieżnym z siedliskami łęgowymi, niewymagające pielęgnacji, podlegające naturalnej sukcesji, takie jak wierzby krzewiaste, derenie, trawy rodzimych gatunków. Ciąg zieleni na odcinku inwestycji sprzyjać będzie migracji ptaków. Przeprowadzona i przedstawiona w raporcie analiza wskazuje, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie w sposób negatywny na integralność i funkcjonowanie obszaru [...].

Według Sądu z analiz miejscowych uwarunkowań przyrodniczych przedstawionych w raporcie wynika również, że przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu planowanej inwestycji nie mają znaczenia dla funkcjonowania [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Odnosząc się do kwestii odnotowania przez organy powyższych okoliczności w trakcie postępowania Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta, jak również postanowienia organu współdziałającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wynika, że organy te poddały analizie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uznały, że przestrzeganie zakazów i uwarunkowań środowiskowych dotyczących budowy i eksploatacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej zagwarantuje, iż nie będzie miało ono znaczącego negatywnego wpływu na cele i przedmioty ochrony oraz na integralność obszaru [...] i spójność całej sieci oraz nie będzie niekorzystnie oddziaływać na przyrodę i warunki krajobrazowe chronione przez [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Organy podkreśliły, że przedsięwzięcie obejmować tereny silnie zurbanizowane o dużej penetracji przez ludzi, gdzie nie zachowały się cenne siedliska przyrodnicze, a stopień bioróżnorodności jest bardzo niski.

Ptaki będące przedmiotem ochrony obszaru [...] Dolina Środkowej Wisły [...] nie gniazdują na tym odcinku Wisły. Ponadto przedsięwzięcie ma charakter rekreacyjny i aktywność na jego terenie będzie głównie aktywnością pieszą i rowerową ze sporadycznymi przejazdami pojazdów w celach zaopatrzeniowych i porządkowych.

Sąd wskazał dalej, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonano analizy wpływu projektowanego przedsięwzięcia na klimat akustyczny oraz na stan jakości powietrza w obrębie [...]. Organy podzieliły wyniki tej analizy, które wykazały, brak ponadnormatywnych oddziaływań inwestycji będącej przedmiotem analizy na klimat.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutów skargi i nie uznał ich za zasadne. Podkreślił, że zarzuty skarżącego Stowarzyszenia podniesione co do sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko oraz dołączonego do niego opracowania wykonanego przez Biuro Badań, Monitoringu i Ochrony Przyrody w [...] i [...] pod nazwą "[...]" nie zostały poparte żadnymi dowodami. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości, rzetelności, fachowości sporządzenia tych dokumentów bez przedstawienia dowodów uzasadniających odmienne stanowisko. Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnej ekspertyzy, która wskazywałaby na wady raportu.

Sąd zauważył, że z raportu wynika, iż wyniki inwentaryzacji awifauny zostały opracowane na podstawie zebranych przez [...] Towarzystwo [...], które na zlecenie Zarządu Mienia m.st. [...] w sezonach 2007, 2008, 2009 prowadziło inwentaryzację siedlisk i ostoi ptaków lęgowych w Obszarze Specjalnej Ochrony [...] Dolina Środkowej Wisły [...] (od km 486 do km 538 biegu Wisły oraz w granicach rezerwatów: [...]), a także map rozmieszczenia terytoriów lęgowych wybranych gatunków ptaków z sezonów 2008 i 2009 i graficznej ilustracji ptaków zimujących na [...] odcinku Wisły. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że wyniki badań oparte o przeprowadzoną inwentaryzację, nie mogą być w sposób gołosłowny uznane, jak wskazano w skardze, za zbiór sprzeczności i niejasności. Inwentaryzacja została sporządzona w oparciu o bezpośrednie obserwacje specjalistów, a jej wyniki w sposób właściwy zostały wykorzystane jako dane do analizy oddziaływania planowanej inwestycji na obszar [...] Dolina Środkowej Wisły.

Odnosząc się do charakteru inwestycji Sąd zaznaczył, że w ramach realizacji przedsięwzięcia planuje się realizację dwunastu mobilnych obiektów w postaci pawilonu plażowego, pawilonów usługowych oraz pawilonu informacji turystycznej. Biorąc pod uwagę parametry dotyczące zabudowy, tj. wysokość obiektów, ich ilość i zajmowaną powierzchnię, należy uznać, że wykluczona jest możliwość zaistnienia szkodliwego oddziaływania na przepływ powietrza w obrębie klina napowietrzającego, jakim jest dolina rzeki Wisły, co czyni zarzut skargi w tym zakresie niezasadnym.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 marca 2015 r. wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie:

1. 1. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 75 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 78 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, lit. b i lit. d oraz pkt 9 u.u.i.ś. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została oparta na niekompletnym i wadliwie ocenionym materiale dowodowym w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na warunki klimatyczne ze względu na lokalizację przedsięwzięcia w granicach korytarza wymiany i regeneracji powietrza, oddziaływania planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru [...] i wpływu planowanej rozbudowy bulwarów na przepływ wody powierzchniowej;
2. 2. art. 6 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 519 – uw. NSA, dalej "P.o.ś.") w związku z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej "TFUE"), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której ze względu na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zostały podjęte wszelkie możliwe środki zapobiegawcze;
3. 3. art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z art. 34 ust. 1 i 2 u.o.p. w związku z art. 1, art. 5, art. 9 dyrektywy 2009/147 i art. 66 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. oraz art. 3 ust. 1 pkt 17 a i b u.u.i.ś., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym istniały ku temu przesłanki.

Wskazując na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiło także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wywiązał się z obowiązku dokonania należy tej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Według skarżącego uchybienia dotyczą ustaleń związanych z analizą wpływu planowanej inwestycji na środowisko przyrodnicze i wody powierzchniowe. W tym zakresie został on ustalony przez organ na podstawie raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji oraz szeregu dokumentów. Zauważyć jednak trzeba, iż dowody te nie zostały poddane należytej ocenie, co Sąd z naruszeniem przepisów zaaprobował.

Stowarzyszenie [...] wyjaśniło dalej, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 P.o.ś. kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Zgodnie z art. 3 pkt 13 P.o.ś., pod pojęciem ochrona środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega między innymi na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Z kolei w myśl art. 191 ust. 2 TFUE, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii, opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Z zawartej w treści powyższych przepisów zasady przezorności skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wywiodło (powołując się na literaturę), że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, jak wyeliminować zagrożenia. W sytuacji, gdy przeprowadzone badania wskazują, że nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych osiągnięć techniki nie da się wyeliminować zagrożeń dla środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot zainteresowany jej podjęciem powinien z tego zrezygnować albo wyniki te będą jedną z podstaw do odmowy wydania przez organ administracyjny zezwolenia na prowadzenie takiej działalności.

Stowarzyszenie [...] przypomniało, że w swoich pismach procesowych wskazywało na istotne uchybienia dotyczące ustaleń faktycznych związanych z ustaleniem rzeczywistego wpływu na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...] oraz na wody powierzchniowe. Stan faktyczny w tym zakresie został ustalony na podstawie raportu oraz dodatkowych wyjaśnień przedłożonych przez inwestora. Stowarzyszenie zauważyło jednak, że dowody te (raport i wyjaśnienia inwestora – uw. NSA) nie zostały poddane należytej ocenie, co Sąd z naruszeniem przepisów zaaprobował. Raport i załączniki do niego zostały ocenione jedynie pod kątem spełniania formalnych wymogów oraz sporządzenia go przez podmioty fachowe. Wyjaśnienia przedstawiane przez skarżącego zostały pominięte lub zbyte lakonicznym omówieniem. Równocześnie, w niedopuszczalnym prawnie wnioskowaniu, oceniono, iż skoro raport pod względem formalnym został sporządzony prawidłowo, przy czym we wnioskach w nim zawartych brak jest twierdzenia, że planowane przedsięwzięcie może wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], to przesądza to o niezasadności zarzutów przedstawionych przez skarżącego.

Według Stowarzyszenia taka ocena raportu pozwala przypuszczać, iż Sąd pierwszej instancji z nieznanych i nieznajdujących oparcia w przepisach przyczyn zaakceptował przypisywanie raportowi i załącznikom do niego wytworzonym przez inwestora domniemania prawdziwości lub wręcz forsowanie legalnej teorii dowodów.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, lit. b i lit. d u.u.i.ś. raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać uzasadnienie proponowanego wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na wskazane tam elementy środowiska. Uzasadnienie raportu dotknięte było licznymi wadami, na które wskazywał skarżący w toku postępowania, co zostało zignorowane Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Stowarzyszenie zauważyło także, że Kolegium pominęło brak w raporcie i w załącznikach do niego analizy wpływu na miejsce żerowania i zimowania ptaków z Załącznika nr 1 dyrektywy [...] oraz na wody powierzchniowe. Stowarzyszenie wskazywało nadto na rażące sprzeczności w treści raportu i brak logicznego związku pomiędzy treścią raportu a decyzjami odnośnie wpływu realizacji planowanego przedsięwzięcia na chronione prawem ptactwo wodne z Załącznika nr 1 dyrektywy [...].

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podkreśliło, że pomimo realnych wątpliwości wynikających z treści raportu i załącznika do raportu, co do możliwości wykluczenia negatywnego wpływu na ptaki planowanego przedsięwzięcia w postaci rozbudowy bulwaru w miejscu żerowania i zimowania ptaków wodnych, Sąd uznał stan faktyczny w tym zakresie za ustalony z wystarczającą dokładnością zaś ocenę przeprowadzonych w sprawie dowodów za zgodną z zasadami logicznego rozumowania. Z poglądem takim Stowarzyszenie nie zgodziło się,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że planowane przedsięwzięcie usytuowane będzie w granicach obszaru nawietrzania i regeneracji powietrza, czyli obszaru bardzo cennego dla mieszkańców [...]. Skarżący powoływał się na badania w zakresie klimatu miejskiego, które wskazują że bezmyślna urbanizacja powoduje modyfikację elementów klimatu: ograniczone promieniowanie słoneczne, zwiększoną temperaturę powietrza (tzw. wyspy ciepła), ograniczenie prędkości i zmiany kierunku wiatru, w konsekwencji ograniczenie przewietrzania miasta, powodujące niekorzystne warunki bioklimatyczne i sanitarne dla życia mieszkańców, przy czym Dolina Wisły określana jest jako główny kanał przewietrzający [...] z kierunków S i SSE, (podstawowy system zewnętrzny przewietrzania miasta).

Stowarzyszenie przypomniało także, że zgłaszało zarzut dotyczący braku w raporcie analizy wpływu rozbudowy bulwarów na wody powierzchniowe, w szczególności odnośnie ingerencji w warunki przepływu wody wezbraniowej w związku z zawężeniem koryta rzeki. W szczególności należy wskazać, że niedopuszczalne jest realizowanie jakichkolwiek przedsięwzięć, które nie byłyby wymienione w "[...]". Planowane przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie zostało wymienione w powyższym Programie, a więc jego realizacja jest na obecnym etapie niedopuszczalna.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zwróciło uwagę także na to, że według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie planowane przedsięwzięcie znajduje się poza obszarem [...]. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania wynika, że realizacja przedsięwzięcia wiąże się z poszerzeniem bulwarów w głąb Wisły, a więc z wkroczeniem na obszar [...].

Stowarzyszenie podkreśliło też, że realizacja planowanej inwestycji ma zwiększyć tzw. atrakcyjność Wisły, co jest celem społecznym, nie wymienionym w art. 9 dyrektywy [...]. Inwestor nie przedstawił dokumentów, które stwierdzałyby brak negatywnego wpływu na dobro chronione - ptaki z załącznika I dyrektywy - dla których wyznaczono obszar [...], a takie przedsięwzięcie nie może być zrealizowane.

Końcowo Stowarzyszenie uwypukliło, że przedsięwzięcie wpływa na obszar [...] - [...], a zarazem obszar wpisany na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, którego ochrona jest zobowiązaniem międzynarodowym. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Stowarzyszenie wywiodło, że państwo członkowskie UE może zezwolić na realizację przedsięwzięcia negatywnie oddziałującego na obszary chronione tylko wtedy, gdy posiada dowody występowania wyżej wymienionych koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego.

Stowarzyszenie zaznaczyło wreszcie, że zgodnie z art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. "jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...], organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody".

W piśmie z dnia [...] 2015 r. Zarząd Mienia m.st. [...] odpowiedział na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przedstawieniem zasadniczych motywów wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wyjaśnienie pewnych zagadnień wstępnych dotyczących przebiegu postepowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, oraz – odrębnie – kontekstu prawnego regulacji, których naruszenie powołuje w skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...].

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje, że na skutek skargi Stowarzyszenia [...] wydano wyrok z dnia 30 października 2012 r., IV SA/Wa 852/12, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] 2012 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] 2010 r., [...] ([...]). Wyrok ten został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 3 października 2014 r., II OSK 759/13) w powodu nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) ze względu na nie zapewnienie inwestorowi Zarządowi Mienia m.st. [...] możliwości udziału w sprawie sądowoadministracyjnej.

Ze względu na wskazany powód uchylenia wyroku IV SA/Wa 852/12 należy więc przyjąć, że zniesione zostały wszelkie jego skutki i powinien być on traktowany jako niebyły. Również zawarte w nim merytoryczne rozważania nie mogą w żaden sposób rzutować na przebieg ocen formułowanych później przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., IV SA/Wa 2314/14 ponownie rozpoznającym skargę Stowarzyszenia [...] (w innym składzie).

Jak wskazano na wstępie, merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przedstawienia także pewnych uwag ogólnych dotyczących kontekstu regulacji prawnych objętych zarzutami kasacyjnymi.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta o środowiskowych uwarunkowaniach. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zostały przedstawione do rozstrzygnięcia (w ramach zarzutów kasacyjnych, którymi jest związany) niektóre tylko sporne zagadnienia wynikłe w sprawie, to jest zagadnienia dotyczące dopuszczalności lokalizacji przedsięwzięcia z uwagi na jej wpływ na:

1. – obszar [...] Dolina Środkowej Wisły [...], a także
2. – wymianę i regenerację powietrza [...] w korytarzu Wisły oraz
3. – przepływ wody powierzchniowej w obrębie planowanej rozbudowy bulwarów nadwiślańskich.

Z rozważań skargi kasacyjnej wynika, że Stowarzyszenie [...] wywodzi swą argumentację z zasady przezorności znajdującej swe umocowanie w art. 6 ust. 1 i 2 P.o.ś., natomiast na szczeblu międzynarodowym (unijnym) w art. 191 ust. 2 TFUE. Zasada ta została w skardze kasacyjnej uwypuklona ze względu na fakt, że inwestycja obejmując modernizację i przebudowę lewobrzeżnego bulwaru Wisły wpływa na obszar [...] Dolina Środkowej Wisły [...], a to z kolei powoduje, że znaczące negatywne oddziaływanie na gatunki chronione musi zostać wykluczone.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje powyższych założeń wyjściowych, na które Stowarzyszenie [...] powołało się w skardze kasacyjnej. Nie podważa także znaczenia fundamentalnej w ochronie środowiska zasady przezorności. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak zwrócić uwagę na fakt, że powołanie się na zasadę przezorności nie może przysłonić właściwej perspektywy oceny spornego zagadnienia – oceny przez pryzmat zasady zrównoważonego rozwoju.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 P.o.ś. przez ochronę środowiska należy rozumieć podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.

W niniejszej sprawie wnioskowaną zgodę na modernizację i przebudowę lewobrzeżnego bulwaru Wisły wiązać należy z zamiarem inwestora określonego ukształtowania środowiska (w rozważanym przypadku w zakresie obejmującym zwłaszcza powierzchnię ziemi, wodę, powietrze, krajobraz i pozostałe elementy różnorodności biologicznej i wzajemne oddziaływania między nimi – por. art. 3 pkt 39 P.o.ś.), co pozostawać powinno w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Z kolei przez zrównoważony rozwój należy rozumieć "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń" (art. 3 pkt 50 P.o.ś.).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ochrona środowiska nie ogranicza się do działań jedynie o charakterze konserwatorskim, polegających na zachowaniu jego stanu niezmienionym, ale obejmuje także działania zmierzające do utrzymania układów środowiskowych w określonym, modelowym stanie – stanie równowagi przyrodniczej (to jest "równowagi we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej" – zob. art. 3 pkt 32 P.o.ś.).

Dokonując więc oceny rozstrzygnięć administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, zwłaszcza weryfikując spełnienie przez nie wymagań formalnych, nie można utracić z pola widzenia istoty projektowanych działań i skali ich oddziaływania na środowisko wynikających nie tylko z decyzji, ale i ustalonych w oparciu o całokształt zebranej w sprawie dokumentacji.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie zespołu powiązanych ze sobą przepisów obejmujących: art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 75 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 78 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, lit. b i lit. d oraz pkt 9 u.u.i.ś. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach miała zostać oparta na niekompletnym i wadliwie ocenionym materiale dowodowym w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na warunki klimatyczne ze względu na lokalizacje przedsięwzięcia w granicach korytarza wymiany i regeneracji powietrza, oddziaływania planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru [...], a także wpływu planowanej rozbudowy bulwarów na przepływ wody powierzchniowej.

Powołane wyżej przepisy regulują zakres kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 1 P.p.s.a.), podstawy rozpoznania skargi (jej oddalenia - art. 151 P.p.s.a. i uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), określają obowiązki organów dotyczące administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 75 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 78 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a.) i wreszcie szczegółowe obowiązki organu ochrony środowiska związane z wydaniem decyzji środowiskowej (art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, lit. b i lit. d oraz pkt 9 u.u.i.ś.). W myśl tych ostatnich (według brzmienia z daty wydania decyzji Kolegium - 16 lutego 2012 r.) "raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać [...] uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na: a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, [...] d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków" (art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, lit. b i lit. d u.u.i.ś.) oraz "opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru [...] oraz integralność tego obszaru" (art. 66 ust. 1 pkt 9 u.u.i.ś.).

Uzasadniając powyższy zarzut Stowarzyszenie w znacznej mierze skoncentrowało się na kwestii oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar [...] Dolina Środkowej Wisły [...], podkreślając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, składający się z raportu inwestora oraz uzupełniających go opracowań, nie pozwala wykluczyć, iż przedsięwzięcie będzie znacząco negatywne oddziaływać na wymieniony obszar chroniony, a to z kolei poddaje pod wątpliwość dopuszczalność inwestycji ze względu na treść art. 33 ust. 1 u.o.p. ("Zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...], w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...] lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], lub 3) pogorszyć integralność obszaru [...] lub jego powiązania z innymi obszarami") oraz art. 9 dyrektywy [...] (wskazujący na dopuszczalne przypadki odstępstw od ochrony obszarów [...]).

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny – rozpatrując sprawę w jej całokształcie (o czym była mowa na wstępie) – nie zgadza się ze stanowiskiem, że w raporcie inwestora występują "rażące sprzeczności" oraz, że znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji nie można wykluczyć.

Stowarzyszenie [...] powołuje się w skardze kasacyjnej na podnoszone przez siebie wcześniej zarzuty dotyczące treści raportu, zwłaszcza jego załącznika ("[...]"), gdzie poczyniono pewne rozważania na temat negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...][...]. Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje i przyznaje, że tego rodzaju uwagi znalazły się w raporcie (s. 45 i 46) oraz w wymienionym załączniku (s. 39-40). W ocenie Sądu w żadnym razie owe fragmenty raportu nie pozwalają jednak stwierdzić, że mamy do czynienia z opracowaniem będącym "zbiorem sprzeczności i niejasności", jak określało je Stowarzyszenie w skardze. Podkreślić należy, że z całokształtu raportu oraz jego załączników wynika, iż inwestor nie wykluczał pewnych oddziaływań na obszar [...][...] inwestycji obejmującej modernizację i przebudowę lewobrzeżnego bulwaru Wisły, jednakże udowodnił, że nie mają one charakteru "znaczącego negatywnego" w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.o.p., a ujmując precyzyjnie - nie wpływają negatywnie na stan siedlisk stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...]; na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], lub na pogorszenie integralność obszaru [...] lub jego powiązania z innymi obszarami (zob. art. 3 pkt 17 u.u.i.ś.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożonego wraz z pismem z dnia [...] 2010 r. przedłożono bardzo obszerne, profesjonalne opracowanie pt.: "[...]". Opracowanie to zawiera dane dotyczące charakterystyki obszaru [...][...] Dolina Środowej Wisły, metodyki badań, dane dotyczące fauny, w tym ptaków ujętych w tzw. SDF (a więc standardowym formularzu danych) dla obszaru [...], dane dotyczące siedlisk przyrodniczych i szaty roślinnej oraz wreszcie prognozę oddziaływania inwestycji i propozycje działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie negatywnych oddziaływań na ptaki.

Na stronie 10 wskazanego wyżej załącznika do raportu wyjaśniono, że zawarte w nim dane opierają się na danych zebranych przez [...] Towarzystwo [...], które na zlecenie Zarządu Mienia m.st. [...]w sezonach 2007, 2008, 2009 prowadziło inwentaryzację siedlisk i ostoi ptaków lęgowych w Obszarze Specjalnej Ochrony [...] Dolina Środkowej Wisły [...] od km 486 do km 538 biegu Wisły oraz w granicach rezerwatów: [...]. Do opracowania "[...]..." dołączono także mapy rozmieszczenia terytoriów lęgowych wybranych gatunków ptaków z sezonów 2008 (załącznik 1) i 2009 (załącznik 2), które wykonane zostały na zlecenie Zarządu Mienia m.st. [...] przez specjalistów ze [...] Towarzystwa [...] oraz graficzną ilustrację inwentaryzacji ptaków zimujących na [...] odcinku Wisły (załącznik 3).

Na stronie 11 opisano z osobna każdy z chronionych gatunków ptaków wymienionych w standardowym formularzu danych dla obszaru [...], a z przedstawionych danych wynika, że owe gatunki chronione na obszarze Wisły na odcinku lokalizacji przedsięwzięcia nie gniazdują, a wręcz w większości są spotykane sporadycznie.

Podobne wnioski wyprowadzić można z części opracowania dotyczącego elementów przyrodniczych cennych z punktu widzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że uzasadniona jest ocena autorów raportu, iż "przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu polegające na modernizacji i przebudowie lewobrzeżnego bulwaru Wisły przy ul. [...] i [...] w dzielnicy [...] m.st. [...] nie będą miały znaczącego negatywnego oddziaływania na gatunki ptaków - główny przedmiot ochrony w obrębie obszaru [...][...] Dolina Środkowej Wisły. Inwestycja na etapie budowy i eksploatacji nie ma znaczenia z punktu widzenia ochrony szaty roślinnej, owadów, ryb i płazów nie wpłynie tym samym na pogorszenie wartości przyrodniczych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu".

Niezależnie Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że na stronach 39 i 40 opracowania pt. "[...]..." rozważono problematykę potencjalnego negatywnego oddziaływania inwestycji na gatunki ptaków chronionych na obszarze [...], które na odcinku [...] Wisły mają miejsca zimowych koncentracji. Zwrócić należy uwagę, że owo hipotetyczne negatywne oddziaływanie wiąże się przede wszystkim z zachowaniami ludzi – dokarmianiem, płoszeniem ptaków, czy produkcją odpadów. Kwestie te zostały uregulowane w zaleceniach dotyczących ograniczenia oddziaływań, które powinny zostać zapisane w decyzji w warunkach środowiskowych przedsięwzięcia. W raporcie zaproponowano przede wszystkim postulaty: opracowania organizacji ruchu na wodach Wisły oraz systemu jego przestrzegania zapewniających zachowanie ciągłości szlaku migracyjnego ptaków wędrownych, a w okresie lęgowym również spokoju w miejscach lęgowych (ze szczególnym uwzględnieniem zatok w sąsiedztwie zadrzewionych brzegów oraz wysp i łach wiślanych na całym miejskim odcinku rzeki); zorganizowania systemu zapobiegania (poprzez edukację - tablice informacyjne, foldery) nieprawidłowym formom zimowego dokarmiania ptaków oraz wprowadzenia systemu gospodarki odpadami zabezpieczający wody Wisły, a w konsekwencji również ptaki przed zanieczyszczeniami oraz zabezpieczający ptaki przed możliwością korzystania z odpadów (np. śmietniki z daszkiem, uniemożliwiające wyciąganie przez ptaki krukowate i mewy torebek foliowych).

Opisane wyżej uwarunkowania zostały uwzględnione jako wiążące wskazania decyzji środowiskowej (pkt 2.1.27 - "opracować, pod nadzorem przyrodniczym, zasady organizacji ruchu na Wiśle zapewniające ciągłość szlaków migracyjnych oraz spokój w miejscach lęgowych ptaków /na terenach wysp, łach i zatoczek/, z uwzględnieniem zachowania przez jednostki pływające możliwie małej prędkości podczas przepływania w sąsiedztwie niskich piaszczystych wysp, w celu minimalizacji ryzyka zniszczenia lęgów przez powstające fale"; pkt 2.1.36 -"zorganizować system zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie bulwarów za pomocą koszty zaopatrzonych w zabezpieczenia przed rozwiewaniem odpadów i dostępem zwierząt"; pkt 2.1.37 - "zapewnić regularne sprzątanie terenu bulwarów z odpadów pozostawionych poza koszami w celu zapobieżenia zanieczyszczeniu rzeki"; pkt 3.2.1 – "ustalić miejsca i sposób gromadzenia odpadów z uwzględnieniem zabezpieczeń śmietników przed dostępem ptaków"; 3.1.12 -"zaprojektować stałą wystawę z tablicami informacyjnymi dotyczącymi bezpiecznych i prawidłowych metod zimowego dokarmiania ptaków").

Zarzut dotyczących naruszenia przepisów odnoszących się do należytego wyjaśnienia zagadnień związanych z oddziaływaniem inwestycji odniesiono także do kwestii lokalizacji przedsięwzięcia w granicach korytarza wymiany i regeneracji powietrza, który następuje w korytarzu rzeki Wisły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dane dotyczące inwestycji i jej charakterystyka nie pozwalają stwierdzić, iż dochodzi do naruszenia jakichkolwiek norm prawnych w tym zakresie, Zwraca bowiem uwagę fakt, że przedsięwzięcie proponowane przez Zarząd Mienia m.st. [...] obejmować ma – według jego charakterystyki załączonej do decyzji z dnia [...] 2010 r. – jedynie prace budowlane, które można określić w dosłownym sensie jako "przyziemne" (przebudowa murków, ścian oporowych, budowa ramp dla osób niepełnosprawnych, skrzynek przyłączeniowych, przejścia podziemnego, parkingu). Jedyne obiekty mogące mieć wpływ na ruch masowy powietrza, to dopuszczone do lokalizacji budynki.

Te jednak obejmują tylko obiekty nietrwale związane z gruntem, takie jak pawilon plażowy, obsługi technicznej, kawiarni, galerii i pawilon ekspozycyjny). Budynki te – jako nietrwale z gruntem związane i niewielkich rozmiarów – nie będą miały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wpływu na ruch powietrza w korytarzu Wisły.

Wreszcie w skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] zarzuca brak wyjaśnienia aspektów przedsięwzięcia obejmujących wpływ planowanej rozbudowy bulwarów na przepływ wody powierzchniowej.

Powyższy zarzut nie jest zasadny. Po pierwsze w decyzji wprost wskazano w punkcie 3.1.1., że zabudowa bulwarów powinna być zaprojektowana w sposób "zapewniający swobodny przepływ i spływ wód we wszystkich stanach" oraz, że "zabudowa bulwarów od strony rzeki nie może naruszać krawędzi umocnień faszynowo-kamiennych". Po drugie w raporcie zawarto szczegółowe odniesienia się do podnoszonej przez Stowarzyszenie kwestii. Podkreślono, że zakres przebudowy nie ingeruje zbytnio w warunki przepływu wody wezbraniowej – odtworzone zostanie istniejące ukształtowanie nabrzeża i terenu, lub powielone zostaną rozwiązania, które już zostały wprowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie.

Dodatkowo inwestor przewidział uwzględnienie wytycznych zaakceptowanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], w tym nieprzekraczalne granice różnego rodzaju sposobów kształtowania nabrzeży w odniesieniu do istniejących linii konstrukcyjnych. Podkreślono, że projektowana inwestycja pozwala na poprawę bezpieczeństwa powodziowego ze względu na poprawę, obecnie złego, stanu technicznego nabrzeży. Dodatkowo do raportu załączono obszerny załącznik 3.3.(1) szczegółowo odnoszący się do parametrów dopuszczalnej zabudowy ze względu na konieczność zachowania przepływu wody powierzchniowej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie można mówić o naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 75 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 78 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, lit. b i lit. d oraz pkt 9 u.u.i.ś. poprzez oddalenie skargi ze względu na to, że (jak twierdzi skarżące Stowarzyszenie) kontrolowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach "została oparta na niekompletnym i wadliwie ocenionym materiale dowodowym w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na warunki klimatyczne ze względu na lokalizacje przedsięwzięcia w granicach korytarza wymiany i regeneracji powietrza, oddziaływania planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru [...] i wpływu planowanej rozbudowy bulwarów na przepływ wody powierzchniowej".

Z opisanych wyżej względów nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 13 P.o.ś. w związku z art. 191 ust. 2 TFUE, "poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której ze względu na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zostały podjęte wszelkie możliwe środki zapobiegawcze".

Jak wskazano na wstępie rozważań merytorycznych niniejszego uzasadnienia oceniając przedsięwzięcie z punktu widzenia zasady przezorności nie należy przyjmować założenia li tyko o konserwatorskim charakterze ochrony środowiska. Polskie prawo ochrony środowiska opiera się na zasadzie zrównoważonego rozwoju, a celem ochrony jest zapewnienie stanu równowagi przyrodniczej. Prawo do dozwala zatem na oddziaływanie człowieka na inne elementy przyrodnicze. W przypadku oddziaływania na formy ochrony przyrody musi ono być – rzecz jasna – bardzo ograniczone, do stopnia najwyżej "nieznacznego" (a contrario z art. 33 ust. 1 u.o.p. w zw. art. 3 pkt 17 u.u.i.ś.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odziaływanie inwestycji projektowanej przez Zarząd Mienia m.st. [...], ze względu jej skalę i charakter (przebudowa i modernizacja obszaru na potrzeby rekreacyjne) oraz przewidziane środki zapobiegawcze, nie wpływa znacząco negatywnie na obszar [...][...]. Nie bez znaczenia jest także to, że obszar chroniony obejmujący odcinek rzeki Wisły jest na obszarze śródmieścia [...] uboższy przyrodniczo, co wykazano w raporcie.

Przedstawione wywody prowadzą również do wniosku, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z art. 34 ust. 1 i 2 u.o.p. w związku z art. 1, art. 5, art. 9 dyrektywy 2009/147 i art. 66 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. oraz art. 3 ust. 1 pkt 17 a i b u.u.i.ś., poprzez ich niezastosowanie. Nie zachodziła bowiem podstawa do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji ze względu na oddziaływania na obszar [...].

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.