Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1291/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej także, jako: "WSA w Krakowie") w pkt 1 oddalił skargę C. K. (dalej także, jako: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej, jako: "SKO w T.") z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, oraz w pkt 2 przyznał od Skarbu Państwa – WSA w Krakowie na rzecz adwokata P. C. kwotę 240,00 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] J. K. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,33 ha położonej w miejscowości W. Z tytułu nabycia ww. nieruchomości z mocy prawa powstało prawo dożywocia na rzecz C. K. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 listopada 1977 r.
Podaniem z dnia 13 marca 2012 r., uzupełnionym w dniu 28 marca 2012 r. skarżący zwrócił się do SKO w T. o wznowienie postępowania zakończonego aktem własności ziemi z dnia [...] listopada 1977 r.
Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie uchylenia ww. decyzji.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji i nie podzielając argumentacji wywiedzionej w decyzji. Ponadto wskazał, że akt własności ziemi z [...] listopada 1977 r. wydany został w wyniku przestępstwa.
Decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...], SKO w T. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium powołując się na nowelizację ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej, jako: "K.p.a.") dokonaną mocą ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., Nr 6, poz.
18) zwróciło uwagę, że dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 1977 r. (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Organ I instancji powinien był, zatem wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie uchylenia aktu własności ziemi z [...] listopada 1977 r.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący twierdząc, że istnieje podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.
SKO w T. postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania wznowieniowego, albowiem art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 1971 r., Nr 27, poz. 250 ze zm., dalej, jako: "ustawa z 1971 r.") nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. Akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1977 r. został wydany na podstawie art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z 1971 r. Zatem skoro nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania do decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r., to brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia, co uzasadnia odmowę jego wszczęcia.
Organ podkreślił, że w sprawie stosowania powyższego przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który wskazał, że art. 63 ust. 2 i 3 nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji RP (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, oraz z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98).
Zatem skoro J. K. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1977 r. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,33 ha położonej w miejscowości W. i decyzja ta stała się ostateczna, to zgodnie art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i złożył skargę do WSA w Krakowie.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę, uznając, że postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. odpowiada prawu. Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko organów administracji, że skoro kwestionowany przez skarżącego akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1977 r. został wydany na podstawie art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z 1971 r., to nie stosuje się do wznowienia postępowania od tej decyzji przepisów K.p.a. Podstawą prawną tego stanowiska jest art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Według jednoznacznej treści tego przepisu do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie ustawy z 1971 r., nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Oznacza to, więc, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł C. K. reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, polegające na przyjęciu, że zakaz wynikający z cytowanego przepisu, zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu, ma charakter bezwzględny, podczas gdy w istocie taka interpretacja nasuwałaby skojarzenia o jego niekonstytucyjności, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, zwolnienie skarżącego z obowiązku wniesienia opłaty za skargę, ustanowienie dla skarżącego pełnomocnika z urzędu wedle właściwości dla postępowania przed NSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed NSA.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, odbiera jakąkolwiek możliwość zbadania legalności rozstrzygnięć podjętych na podstawie ustawy z 1971 r. Taka regulacja narusza konstytucyjnie gwarantowane prawo strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji oraz zamyka drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności i praw. Zakwestionowane przepisy odbierają ponadto możliwość wystąpienia o wynagrodzenie szkody spowodowanej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej. Obecnie nie jest dopuszczalna ani sądowa kontrola legalności aktów własności ziemi ani dochodzenie odszkodowania z tytułu szkody wywołanej tego rodzaju aktem, jeżeli wydany on został niezgodnie z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Dokonując kontroli wyroku WSA w Krakowie z 14 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.
Zaskarżony wyrok WSA w Krakowie zapadł na skutek wniesionej skargi od postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] lipca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia aktu własności ziemi z [...] listopada 1977 r.
W skardze kasacyjnej sformułowany został jeden zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten powinien zostać sformułowany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1920/10, wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1444/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanego zarzutu i uznał, że jest on niezasadny.
Istota bowiem sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do prawidłowego zastosowania przez organy obu instancji art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w tym przede wszystkim sposobu jego wykładni określonej w skardze kasacyjnej mianem bezwzględnej, niekonstytucyjnej, uniemożliwiającej wzruszenie zapadłej decyzji – aktu własności ziemi w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.
Przystępując do rozstrzygnięcia tego zagadnienia trzeba mieć na względzie, że ustawa z 1971 r. stworzyła możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 1971 r. nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Zgodnie z art. 16 ustawy z 1971 r. do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa prezydiów rad narodowych i komisje uwłaszczenia znajdowały zastosowanie przepisy K.p.a.
Ustawa z 1971 r. została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 1982 r., Nr 11, poz. 81 ze zm., dalej, jako: "ustawa z 1982 r."), a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W świetle art. 8 § 2 ustawy z 1982 r. odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi (art. 8 § 4). Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, tj. od dnia 26 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych.
Kolejne istotne zmiany dotyczące uwłaszczeń nieruchomości rolnych wprowadziła ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Mocą art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, skreślony został § 4 art. 8 ustawy z 1982 r., zaś w ust. 2 i 3 ustawodawca postanowił, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu. Z regulacji tej wynika, że od dnia jej wejścia życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. Dotyczy to też sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi.
W kontekście podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu niekonstytucyjności art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, trzeba także wskazać, że zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK 2000/1/5, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych.
Dalej Trybunał wywodził, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest prawidłowa. Skoro, bowiem ustawodawca uchylił ustawę uwłaszczeniową, postanowił przekazać w 1982 r. wszystkie sprawy z tego zakresu sądom powszechnym, a w 1991 r. wprowadził zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym i stosowania przepisów K.p.a. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r., to celem takiego działania ustawodawcy było zamknięcie możliwości skutecznego wzruszenia aktów własności ziemi.
Kwestionowany w niniejszym postępowaniu Akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1977 r. zapadł na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z 1971 r. Na jego podstawie J. K. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [...] o powierzchni 0,33 ha, położonej w miejscowości W., wraz z zabudowaniami w całości. Z tytułu nabycia ww. nieruchomości z mocy prawa powstało prawo dożywocia na rzecz C. K. Dlatego, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. - skargę kasacyjną oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.