Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 15/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A.S. i [...] sp.j. z siedzibą w miejscowości [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P..
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. A.S. (zwany dalej "skarżącym") oraz [...] sp.j. z siedzibą w miejscowości [...] (zwana dalej "Spółką") wnieśli skargę na ww. uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Uchwałę zaskarżono w części, tj.: w zakresie § 2 pkt 3, a to w zakresie, w jakim w związku z wprowadzeniem w pkt 12 części A: Uwarunkowania (s. 110) udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [...] (zwanego dalej: złoże [...]) - złoże kopaliny pospolitej, decyzja zatwierdzająca [...] wydana przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego (w treści studium błędnie wskazano Starostę Powiatu [...]) o powierzchni 7,08 ha, w Załączniku nr 3 - Kierunki nie oznaczono obszaru złoża, obejmującego działki nr [...] symbolem "PE" - tereny docelowej eksploatacji kruszywa, a zamiast tego kierunek zagospodarowania działki nr [...] został określony jako "teren zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej o niskiej intensywności, z usługami nieuciążliwymi", a teren działek nr [...] jako "tereny rolnicze, łąki i pastwiska".
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że interes prawny w zakwestionowaniu uchwały wynika po stronie skarżącego z prawa własności i współwłasności nieruchomości, na których znajduje się złoże [...]. Natomiast interes prawny Spółki wyraża się w tym, że została ona pozbawiona możliwości uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], czego przyczyną jest określenie sposobu zagospodarowania tego złożą wynikające ze studium oraz fakt niezmienienia tego sposobu zagospodarowania w części B: Kierunki, pomimo wprowadzenia go jako złoża udokumentowanego do części A studium: Uwarunkowania, co zostało dokonane zaskarżoną uchwałą.
W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że w stosunku do wskazanych przez stronę skarżącą działek nie doszło do żadnej zmiany. Zaznaczono także, że o ile skarżący ma legitymację do wniesienia skargi jako właściciel nieruchomości, o tyle Spółka jako dzierżawca nieruchomości już takiej legitymacji nie posiada.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga podlegała odrzuceniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny.
Dalej Sąd wskazał, że w orzecznictwie dopuszczono skargę na uchwałę w przedmiocie studium, niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia różnicy pomiędzy studium, a planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, które jest łatwe do wykazania na tle uregulowań planu, natomiast na gruncie ustaleń studium znacznie trudniejsze i wymaga badania w odniesieniu do każdego odrębnego przypadku.
W pierwszej kolejności Sąd podzielił stanowisko Gminy co do tego, że Spółka nie posiada interesu prawnego, gdyż jest dzierżawcą nieruchomości. Z tego względu skarga Spółki podlegała odrzuceniu.
Co zaś się tyczy A.S., Sąd podkreślił, iż skarżący jako właściciel nieruchomości nieobjętej regulacjami kwestionowanej uchwały w sprawie zmiany studium, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu. Wyjaśnił także, że skarżący nie kwestionuje uregulowań skarżonej uchwały, natomiast naruszenia swego interesu prawnego upatruje w zaniechaniu przez Radę wprowadzenia oczekiwanych przez siebie zmian. Przedstawione argumenty nie mogą jednak stanowić podstawy do uznania interesu prawnego skarżących na gruncie kwestionowanej uchwały. Samo sprzeciwianie się przyjętym w uchwale rozwiązaniom, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego.
Ponadto, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą, a sytuacją prawną skarżącego musi też powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia właściciela konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W ocenie Sądu, takie ukształtowanie zaskarżoną uchwałą sytuacji prawnej skarżącego, jako właściciela nieruchomości, nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. W szczególności nie doszło do bezpośredniego naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącego. Jak wykazano już wyżej, z treści zaskarżonej uchwały o zmianie studium nie wynika, aby jej uregulowania kształtowały przeznaczenie terenu obejmującego działki wskazywane przez skarżących. Zakwestionowana uchwała w sprawie zmiany studium nie zmieniła zasad gospodarowania własnością skarżącego - w tym działkami wskazanymi w skardze. Skarżący nie wykazał natomiast swojego własnego indywidualnego interesu prawnego i nie ujawnił, aby kwestionowana uchwała o zmianie studium naruszyła ten jego interes.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiedli skarżący, kwestionując go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odrzucenie skargi jest uzasadnione wobec faktu, że żaden ze skarżących nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., podczas gdy prawidłowa ocena w tym zakresie winna prowadzić do wniosku, że interes taki przysługuje każdemu ze skarżących na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. Wskazując na interes prawny Spółki wyjaśniono, że przyczyną odmowy uzyskania przez tę Spółkę koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego jest określenie sposobu zagospodarowania tego terenu w studium i fakt niezmienienia tego sposobu zagospodarowania w części B, mimo że wprowadzono go jako złoże udokumentowane do części A. Uniemożliwia to Spółce prowadzenie działalności gospodarczej jako dzierżawcy terenu. Odnosząc się do właściciela nieruchomości, wskazano, że na skutek zapisów studium nie ma on możliwości eksploatowania złoża. Podniesiono także, że w sytuacji gdy złoże jest udokumentowane to nie tylko należy wprowadzić go do studium, ale winna istnieć także możliwość eksploatacji tego złoża tam, gdzie jest to uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie co do zasady odpowiada prawu, albowiem prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania ww. normy prawa procesowego uznać należy za nieusprawiedliwiony.
U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
A zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Po nowelizacji art. 58 § 1 p.p.s.a. w kwietniu 2015 r. – dodano pkt 5a – naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały w zakresie zmiany studium) jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sekwencja działań sądu jest jednoznaczna – najpierw sąd bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.
Jak wynika z akt sprawy skarżący nie kwestionują postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ta uchwała zmieniła dotychczasowe uregulowania studium, ale kwestionują brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia wymienionych nieruchomości w taki sposób, aby umożliwić eksploatację złoża [...], ujawnionego w części A: uwarunkowania. Mając zatem na uwadze powyższe wskazać trzeba, że rację ma Sąd pierwszej instancji, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących. Obowiązkiem rady gminy było ujawnienie złoża [...] znajdującego się na działkach skarżącego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest natomiast w zaskarżonej uchwale postanowień odnoszących się do przeznaczenia wskazywanych w skardze nieruchomości.
Również i załącznik w postaci rysunku kwestii tej nie dotyczył. Sposobu korzystania ze wskazanych nieruchomości nie określa zaskarżona uchwała. W tym kontekście zatem nie można uznać, że interes prawny skarżących został naruszony uchwałą w sprawie zmiany studium.
Co do legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do Spółki wskazać trzeba, że co zasady uznaje się, iż interesu prawnego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do przedmiotowej nieruchomości (porównaj: postanowienie NSA z 25.08.2017 r. II OSK 1722/17 i wskazane tam orzecznictwo). Jednakże nawet gdyby uznać, iż w tej konkretnej sprawie, przysługujące Spółce prawo obligacyjne do nieruchomości nie stało na przeszkodzie do skutecznego wniesienia skargi, to i tak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Rację miał bowiem Sąd pierwszej instancji, że zmiany wprowadzone zaskarżona uchwałą nie dotyczyły kierunków zagospodarowania dla działek wskazywanych przez skarżących, zatem nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżących w tym zakresie.
Niewątpliwie specyfika rozpoznawanej sprawy polega na tym, że Gmina w części studium dotyczącej uwarunkowań ujawniła udokumentowane złoża kruszywa naturalnego [...], co jest niesporne, jednakże w części tego aktu dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczyła ich pod eksploatację. W tym zakresie, co już wyżej podkreślono nie przewidziano stosownych rozwiązań prawnych w uchwale dotyczącej zmian przedmiotowego studium.
W myśl art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.
Według art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie art. 10 ust. 1 cyt. wyżej ustawy w studium uwzględnia się różne uwarunkowania, a w punktach tego ustępu zawarto wyliczenie uwarunkowań, między innymi takich jak: dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu; stan ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla.
Natomiast art. 10 ust. 2 ustawy wskazuje elementy jakie powinny być określone w studium. Ustawodawca stanowi, że określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, obszary ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej czy kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednocześnie w art. 9 ust. 5 ustawodawca zastrzega, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu treść art. 10 ust. 1, 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza materialny zakres regulacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Art. 10 ust. 1 dotyczy uwarunkowań, które muszą być wzięte pod uwagę, a art. 10 ust. 2 i 2a dotyczy kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyznaczenia obszarów zagospodarowania (zobacz: I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz do art. 10, LEX). Niewątpliwie więc w tekście studium można wyodrębnić dwa zasadnicze elementy – informacyjno-sprawozdawczy, o którym stanowi art. 10 ust. 1 ustawy, oraz określający postanowienia w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy - art. 10 ust. 2 i następne ustawy.
Nie budzi wątpliwości, iż w kontekście art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w odniesieniu do obszaru wydobywania kopalin ze złóż studium w jakimś sensie zastępuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w powołanym przepisie stanowi bowiem, że wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Jakkolwiek postanowienia studium różnią się od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie charakteru wypowiedzi normodawcy, jak i stopnia precyzyjności tej wypowiedzi, to jednak nie ulega wątpliwości, że postanowienia studium oprócz części informacyjnej zawierają też część regulacyjną, o czym stanowi powołany wyżej art. 10 ust. 2 ustawy i następne ustępy tego artykułu.
Zatem w odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, a więc wykonywania działalności określonej tą ustawą w rozumieniu jej art. 7 ust. 2, postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości w zakresie działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Tylko takie uregulowania studium mogą naruszać interes prawny skarżącego.
Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, skoro kwestionowana uchwała w sprawie zmiany studium w odniesieniu do złoża [...] zawiera wyłącznie uregulowania zamieszczone w części informacyjno-sprawozdawczej studium ujawniającej informacje o udokumentowanych złożach, a nie ma natomiast w zaskarżonym akcie postanowień w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy zgodnie z art. 10 ust. 2 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym brak zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowił podstawę dla zasadnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że nie mogło takim aktem dojść do naruszenia interesu prawnego skarżących w zakresie zarzutów objętych skargą do Sądu pierwszej instancji. Dlatego też skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.