Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1154/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw D. S. i S. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] Prezydenta Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu własnego wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "[...] ". Decyzja wydana została w oparciu o art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4d, art. 16 ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474: dalej: "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" lub "u.s.z.d.p.") oraz art. 123 ust. 2, art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n.") oraz art. 104 §1 i 2, art. 107 § 1- 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096; dalej: "K.p.a.").
Odwołanie od tej decyzji złożyli D. S. i S. S..
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy określił naruszenia przepisów prawa, którymi dotknięty był wniosek inwestora oraz dołączony do niego projekt budowlany, naruszenia prawa popełnione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak też wady, którymi obarczona była decyzja organu I instancji. Organ II instancji odniósł się również do zarzutów odwołujących się, które dotyczyły wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. przez Prezydenta Miasta Krakowa, który podlegał – w ich ocenie – wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na zasadzie art. 25 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, a różnicuje właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi.
Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestnictwa w procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach tej ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów co do braku uzasadnienia prawnego i faktycznego w decyzji I instancji.
Sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego wnieśli D. S. i S..S. Zarzucili jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wypływu na jej rozstrzygnięcie, uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdził naruszenie innych przepisów niż przepisy prawa procesowego, a także naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 3 K.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi w sytuacji, gdy organ ten oraz jego pracownicy podlegali wyłączeniu od rozpoznania wniosku z mocy prawa.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie Wojewoda trafnie zidentyfikował występujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszenia przepisów proceduralnych, niespójności i braki w materiale dowodowym, w tym w projekcie budowlanym – które, razem wzięte, wyczerpują opisane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.
Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zebranego dotychczas materiału dowodowego jest przekonująca i brak jest podstaw do kwestionowania wynikającego z niej wniosku, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy działał w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego – zważywszy na zasadę dwuinstancyjności – nie było podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a.
Sąd nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa podczas gdy organ ten, wraz z pracownikami podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 3 K.p.a.
Sąd wskazał, że art. 11a ust. 1 u.s.z.d.p. stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi jest wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U 2019 r. poz. 511) sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Prezydent miasta (jako organ wykonawczy w gminie) jest również zarządcą drogi gminnej w świetle art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 2068).
Wobec tego, w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji dotyczącej drogi gminnej prezydent miasta występuje w potrójnej roli: wnioskodawcy, organu właściwego do wydania decyzji, jak też organu wykonawczego gminy, która może być beneficjentem decyzji. Taka kumulacja ról procesowych rodzi potrzebę weryfikacji, czy obowiązujące przepisy prawa uzasadniają wyłączenie prezydenta miasta.
Podstawy takiej nie stanowią jednak przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone np. w wyrokach: w sprawie II OSK 88/10 z dnia 30 marca 2010 r., w sprawie II OSK 2087/11 z dnia 5 listopada 2011 r., w sprawie II OSK 1829/10 z dnia 5 listopada 2010 r., w sprawie II OSK 503/10 z dnia 22 czerwca 2010 r., co do braku podstaw wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. S. i S. S. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi podlegającemu wyłączeniu z rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację, powołując się na orzecznictwo stwierdzili, że nawet jeśli przyjąć generalną zasadę, że prezydent miasta na prawach powiatu nie jest wyłączony od rozpoznania niniejszej sprawy, to zasada ta doznaje wyjątków i podlega ograniczeniu w takim zakresie, o jakim stanowi przepis art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym – mimo odmiennego wniosku autora skargi kasacyjnej w tej mierze.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Od razu należy zauważyć, że wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację drogi został wniesiony w dniu 19 listopada 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1590), dalej także: "nowela".
Na podstawie tej noweli, przepis art. 11f ust. 2 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych otrzymał brzmienie: "Do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio."
Po pierwsze zatem, przepis art. 11f ust. 2 odwołuje się, od wejścia w życie wskazanej noweli, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i. Tymczasem, w skardze kasacyjnej wskazano na art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g. Nie jest jednak uchybienie najistotniejsze, gdyż od daty wejścia noweli w życie, przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Ograniczenia te zaś, co do zasady, odpowiadają ograniczeniom poprzednio (przed wejściem w życie noweli) wskazanym w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g. Ten ostatni przepis wskazali zaś skarżący w podstawie kasacji.
Po drugie jednak, co ważniejsze, od daty wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stanowi o odpowiednim stosowaniu art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W kontrolowanym niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przepis art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był więc stosowany nawet odpowiednio.
Odnotować jeszcze można, że art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidujący wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, funkcjonował w obrocie prawnym, w tym samym brzmieniu, od dnia 22 października 2007 r.
Skoro zaś Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, to już z uwagi na wadliwe i bezpodstawne powołanie się na naruszenie art. 11f ust. 2 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skargę kasacyjną należało oddalić.
Niezależnie od tego można stwierdzić, że nie ma także innych, systemowych podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu do wydawania decyzji, o której mowa w art. 11a ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2019 r. poz. 511 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).
Przepis art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wojewoda, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika więc wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych.
Należy zauważyć, że obecnie w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27a § 1 K.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 u.g.n.).
W przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11a ust. 1 tej ustawy.
Warto odnotować, że również w poprzednim stanie prawnym, w którym art. 11f ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowił, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) stosuje się odpowiednio, utrwalone było w orzecznictwie NSA stanowisko, według którego, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (patrz: wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g za niezasadny.
Przyjęcie tego stanowiska oznacza, że rozpoznając wniesiony sprzeciw Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a więc w konsekwencji także art. 64e P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.