Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji własnej z [...] kwietnia 2012 r., którą odmówiono skarżącej przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie w Pruszkowie.
Organ wyjaśnił, że słuszny interes strony, o którym stanowi art. 154 k.p.a., nie może być sprzeczny z przepisem ustawy. Obóz w Pruszkowie nie został umieszczony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. z 2001 roku Nr 106, poz. 1154 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), jako obóz spełniający przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 400 – dalej jako "ustawa o kombatantach").
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r.
Organ podkreślił, że osadzenie w obozie w Pruszkowie nie jest represją w rozumieniu ustawy o kombatantach. Odnosząc się do podnoszonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności pobytu strony w obozie w Łowiczu, organ wyjaśnił, że skarżąca nie wskazywała na tę okoliczność w trakcie postępowania.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił przesłanki zastosowania wobec decyzji ostatecznej nadzwyczajnego trybu wynikającego z art. 154 § 1 k.p.a., a także podstawy przyznania uprawnień kombatanckich.
Sąd I instancji podkreślił, że obóz przejściowy w Pruszkowie nie został wskazany w przepisach rozporządzenia. Zatem na podstawie osadzenia w tym obozie nie można było przyznać skarżącej uprawnień kombatanckich.
Skarżąca podnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, że była osadzona również w obozie w Łowiczu. Sąd I instancji wyjaśnił, że również ten obóz nie znalazł się w żadnym z wyliczeń zamieszczonych w rozporządzeniu. Ponadto w trybie nadzwyczajnym z art. 154 § 1 k.p.a. organ administracji orzeka w granicach, zakreślonych przez decyzję ostateczną, w tym w granicach ustalonego w niej stanu faktycznego oraz treści wniosku, na podstawie którego ją wydano. W ocenie Sądu I instancji, nie może zatem brać pod uwagę nowych okoliczności faktycznych, które strona podnosi dopiero na etapie postępowania nadzwyczajnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości.
Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b) i lit. c) w związku z art. 22 ustawy o kombatantach w związku z art. 7, art. 9, art. 75 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania uprawnień kombatanckich w związku z przebywaniem w obozie przejściowym w Łowiczu oraz później w obozie w Pruszkowie. Skarżąca powiązała ponadto powyższy zarzut z zarzutem naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z powołanych przepisów k.p.a.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt. a)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez bezzasadne przyjęcie, że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a także przyznanie ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej nieopłaconych kosztów pomocy prawnej w kwocie 570 zł (270 zł tytułem kosztów zastępstwa, 200 zł tytułem kosztu dojazdu PKP, II klasa na linii Kraków Główny - Warszawa Centralna i z powrotem).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. W skardze kasacyjnej powiązano bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego z zarzutem przepisów procedury administracyjnej. Strona jednocześnie i zamiennie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy i wykładnię przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę przyznania uprawnień kombatanckich. Nie można skutecznie postawić zarzutu błędnej wykładni normy materialnoprawnej w oparciu o zarzut naruszenia procedury administracyjnej.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, do okresów działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką zalicza się również czas osadzenia w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady oraz w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Stosownie do art. 4 pkt 1 pkt 1 lit. b. i lit. c ustawy o kombatantach, przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa oraz w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa.
Miejsca odosobnienia, o których stanowi w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz obozy, o których stanowi w art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, określone zostały w powołanym już rozporządzeniu Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach.
Decyzja o przyznaniu uprawnień kombatanckich ma charakter związany. Oznacza to, że uprawnienia te mogą być przyznane tylko, jeśli osoba się o nie ubiegająca spełnia przesłanki wynikające z ustawy o kombatantach i z rozporządzenia. Za miejsce odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa uznać można tylko takie miejsce (obóz), które zostało wymienione w rozporządzeniu. W konsekwencji, jeżeli organ zgodnie z powołanymi przepisami odmówił przyznania stronie uprawnień kombatanckich, to brak jest na tej podstawie do zmiany takiej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., wbrew materialnoprawnej podstawie przyznania uprawnień, a tylko na podstawie przesłanki słusznego interesu strony. Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą, że obóz przejściowy w Pruszkowie (podobnie jak obóz w Łowiczu) nie został wskazany w przepisach rozporządzenia. Osadzenie w tym obozie nie stanowi więc przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich. Okoliczności sprawy zostały wyjaśnione z zachowaniem powołanych w skardze kasacyjnej zasad procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 9, art. 75 i art. 80 k.p.a. Organ nie miał podstaw prawnych do dalszej analizy charakteru obozów, w których przebywała skarżąca, skoro nie zostały one wskazane w przepisach rozporządzenia. Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej zostały w sposób lakoniczny i niejasny uzasadnione, a większość zarzutów sprowadza się do zacytowania przepisów i sposobu ich rozumienia, bez odniesienia się do okoliczności niniejszej sprawy. Nie do zaakceptowania jest również przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, że jakikolwiek przepis procedury administracyjnej uprawnia bądź zobowiązuje organ do podjęcia czynności zmierzających do zmiany przepisów powszechnie obowiązującego prawa, pomijając nawet, że organy administracji nie dysponują prawem inicjatywy ustawodawczej, a rozporządzenia wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w celu jej wykonania.
Z przedstawionych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Stąd też brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Decyzja została wydana zgodnie z prawem, a więc skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.