Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2362/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K. Ł. kwotę 457 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. cofnął K. Ł. pozwolenie na broń palną myśliwską w związku z ustaleniem, iż prawomocnym od dnia [...] lipca 2012 r. wyrokiem Sądu Rejonowego w M. II Wydział Karny z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] uznano go winnym popełnienia przestępstwa z art. 90 ustawy Prawo budowlane, polegającego na tym, iż w okresie od dnia 21 maja 2007 r. do dnia 20 listopada 2011 r. dokonał rozbudowy baru piwnego w miejscowości L. bez wymaganego pozwolenia na budowę, za co wymierzono mu 100 stawek dziennych grzywny ustalając wysokość każdej stawki na kwotę 20 zł. Jako podstawę prawną decyzji cofającej pozwolenie na broń palną myśliwską organ pierwszej instancji wskazał art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576).
Na skutek odwołania K. Ł. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2013 r., [...] działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego.
Komendant Główny Policji wyeliminował błąd organu pierwszej instancji polegający na częściowo niepełnym wskazaniu podstawy prawnej decyzji, wskazując, iż pełną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji. Organ ten wskazał, iż w sytuacji skazania za przestępstwo umyślne ustawodawca wprost zobligował organy policji do cofnięcia osobie skazanej pozwolenia na posiadanie broni. Polemizując z zarzutami odwołania Komendant wyjaśnił, iż przywołane przez pełnomocnika w odwołaniu dyrektywy pozwalają poszczególnym krajom członkowskim Unii Europejskiej na indywidualne, szczegółowe określenie zasad dostępu do broni w ramach ogólnych unormowań wspólnotowych. Krajowy ustawodawca z tej możliwości skorzystał, ustanawiając dość surowe przepisy prawa w omawianym przedmiocie, a przy tym jednoznaczne w przypadku art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b ustawy o broni i amunicji.
K. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi:
- – naruszenie przepisów postępowania, to jest w szczególności art. 33 oraz art. 64 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a."), poprzez wydanie decyzji mimo nieprawidłowego umocowania pełnomocnika skarżącego i zaniechanie organu wezwania go do przedłożenia dowodu jego umocowania, skutkujące wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa;
- – naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 15 ustawy o broni i amunicji w związku z art. 90 Kodeksu karnego, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do wyinterpretowania nielogicznego, niecelowego, nieuzasadnionego społecznie, sprzecznego z wykładnią pro-wspólnotową oraz historyczną zakazu posiadania pozwolenia na broń osobom, które z powodu zaniedbań formalnych dokonały samowoli budowlanej o znikomej społecznej szkodliwości oraz przyjęcie, że sprawcy tego czynu stanowią zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, wskutek czego cofnięto skarżącemu pozwolenie na broń palną myśliwską.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważność decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie, a także wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji w całości do czasu zakończenia postępowania. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi K.Ł. wskazał między innymi, że jego pełnomocnik nie przedstawił wraz ze składanym odwołaniem dowodu jego umocowania. Organ zaniechał wezwania do uzupełnienia braków formalnych przez co strona była w postępowaniu odwoławczym niewłaściwie reprezentowana. Doprowadziło to, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a..
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie zarzutu braku stosownego umocowania pełnomocnika składającego odwołanie Komendant Główny Policji wskazał, iż jak wynika z daty pełnomocnictwa załączonego do skargi, pełnomocnik skarżącego posiadał pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego już w dacie sporządzania odwołania, zatem fakt jego umocowania w chwili wniesienia odwołania wynika z daty tego pełnomocnictwa. Fakt nie złożenia tego pełnomocnictwa wraz z odwołaniem nie jest równoznaczny z całkowitym brakiem pełnomocnictwa w tym czasie i w ocenie organu okoliczność ta nie powinna stanowić skutecznego zarzutu skargi.
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2362/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w polskich przepisach postępowania administracyjnego nie przewiduje się instytucji konwalidacji czynności prawnej udzielenia pełnomocnictwa. Zgodnie z treścią art. 33 § 3 K.p.a. pełnomocnik powinien złożyć pełnomocnictwo niezwłocznie po jego otrzymaniu od mandata, a w tym konkretnym przypadku wraz ze sporządzonym i złożonym przez pełnomocnika odwołaniem. Fakt późniejszego ujawnienia faktu legitymowania się przez pełnomocnika rzeczonym pełnomocnictwem, wskazującym nadto, iż był on umocowany do działania już w chwili składania odwołania nie ma w sprawie administracyjnej żadnego znaczenia. Zdaniem Sądu przepisy K.p.a. należy rozumieć tak, że przewidują one alternatywnie dwie możliwości: albo istnienie pełnomocnictwa, albo - w przypadku jego braku - organ zobowiązany jest zażądać przedłożenia pełnomocnictwa w zakreślonym terminie; nie można natomiast konwalidować czynności prawnej udzielenia pełnomocnictwa.
W ocenie Sądu w tym zakresie nie można także przepisów procedury administracyjnej zastępować konstrukcjami z procedury cywilnej oraz prawa cywilnego w zakresie pełnomocnictwa. Z przepisów art. 140 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. wynika jakie czynności powinien przedsięwziąć organ, gdy stwierdza brak pełnomocnictwa do sporządzenia odwołania. Sąd podkreślił, że czynności tych nie wykonano. Wskazał też, że w samym odwołaniu i w wykazie załączników do odwołania pełnomocnik wskazał, iż posiada pełnomocnictwo i nadto wskazał, iż je załącza wraz z dowodem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednakże, co bezspornie wynika z akt sprawy, pełnomocnictwa tego do odwołania nie załączył. Organ pierwszej instancji nie zażądał dołączenia tego pełnomocnictwa w trybie uzupełnienia odwołania. Uzupełnienia tego barku formalnego nie zażądał także Komendant Główny Policji i przystąpił do rozpatrzenia odwołania. Nieuzupełnienie tego braku przez stronę w przypadku stosownego wezwania spowodować powinno bezskuteczność odwołania.
Wskazując na powyższe Sąd doszedł do konkluzji, że Komendant Główny Policji rozpatrzył odwołanie pochodzące od osoby nie posiadającej w chwili składnia odwołania (jak i w chwili rozpatrywania sprawy przez organ drugiej instancji) umocowania do reprezentowania strony w tym postępowaniu, a zatem także umocowania do sporządzenia odwołania. Zdaniem Sądu naruszenie takie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA).
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2362/13 złożył Komendant Wojewódzki Policji. Zarzucił w niej:
- – naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie wyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i niewezwanie pełnomocnika do uzupełnienia braku odwołania w postaci pełnomocnictwa do działania w imieniu K. Ł., w sytuacji późniejszego bezspornego wykazania faktu istnienia umocowania pełnomocnika w dacie wniesienia odwołania do dokonania tej czynności oraz w sytuacji konieczności wydania decyzji związanej w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- – naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób naruszenie wyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło wpłynąć na treść decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy bezspornie zostało wykazane, iż pełnomocnik był umocowany do wniesienia odwołania w imieniu K. Ł. Wskazując na powyższe Komendant Główny Policji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wystąpił nadto o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił dalej, że w myśl ugruntowanego orzecznictwa istotny wpływ na wynik sprawy to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Sąd uchylając z tych powodów decyzje lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sadowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że do złożonego w imieniu K. Ł. odwołania jego profesjonalny pełnomocnik nie załączył dokumentu pełnomocnictwa. Dokument ten figurował na liście załączników odwołanie, jednakże faktycznie nie został do niego dołączony, co umknęło uwadze organów prowadzących postępowanie. Organ przyznał, że doszło zatem do uchybienia procesowego w zakresie art. 64 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a.
Komendant zaznaczył jednak dalej, że w sprawie bezspornym jest, iż w dacie wniesienia odwołania pełnomocnik był umocowany do dokonania czynności polegającej na wniesieniu w imieniu K. Ł. odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...]. Z załączonego do skargi pełnomocnictwa opatrzonego datą 9 września 2013 r., a więc datą sporządzenia odwołania wynika bowiem bezspornie, że K. Ł. już w tej dacie umocował pełnomocnika do "reprezentowania go przed organami administracyjnymi, sądami administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o cofnięciu pozwolenia na broń palną myśliwską". W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie budzi więc wątpliwości fakt istnienia umocowania pełnomocnika w dacie złożenia odwołania jaki i jego zakres.
Wskazując na powyższe Komendant Główny Policji nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, jakoby rozpatrzył odwołanie od osoby nie posiadającej w chwili jego składania umocowania do reprezentowania strony, a zatem także umocowania do sporządzenia odwołania.
Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, a czym innym nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Wreszcie Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, że faktu istnienia umocowania nie neguje zarówno sama strona, jak i jej pełnomocnik.
Organ doszedł więc do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał w oparciu o jaką podstawę uznał, że gdyby organ nie dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a., to w sprawie mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie, W toku postępowania sądowoadministracyjnego bezspornie zostało wykazane, iż odwołanie zostało złożone przez osobę posiadającą stosowne umocowanie.
Komendant Główny Policji w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych i przedstawił te orzeczenia, które odróżniają problem skutków braku umocowania pełnomocnika od braku złożenia przez niego samego dokumentu pełnomocnictwa, a także dopuszczają możliwość potwierdzenia umocowania pełnomocnika.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K. Ł., reprezentowany przez radcę prawnego M. S.. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Z kolei zgodnie z art. 140 K.p.a. "w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji". Wreszcie z punktu widzenia sporu wynikłego w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma także art. 33 § 3 K.p.a., w myśl którego "Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony".
Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym objętym kontrolą w sprawie ze skargi K. Ł. Komendant Główny Policji dopuścił się uchybienia wskazanych wyżej przepisów. Nie wezwał bowiem reprezentującego skarżącego pełnomocnika o dosłanie dokumentu pełnomocnictwa, które nie zostało dołączone do odwołania. Organ okoliczność tą przyznał zresztą w skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ ma jednak rację, że powyższe uchybienie – w szczególnych okolicznościach sprawy – nie uzasadniało zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podkreślenia wymaga to, że do skargi załączony został dokument z dnia 9 września 2013 r., który w swej treści zawierał umocowanie pełnomocnika zarazem do postępowania sądowoadministracyjnego przed obiema instancjami, jak i do postępowania przed organami administracji. Z treści skargi ani żadnych innych oświadczeń złożonych przed sądem administracyjnym nie wynika, że jakakolwiek treść zawarta w dokumencie pełnomocnictwa z dnia 9 września 2013 r. została przez skarżącego odwołana, względnie choćby skorygowana.
Powyższe oznacza, że pełnomocnik skarżącego – w imieniu K. Ł. – sam potwierdził jednoznacznie, iż posiadał umocowanie ważne na datę wniesionego uprzednio odwołania. Wreszcie na uwagę zasługuje fakt, że pełnomocnik skarżącego radca prawny M. S. jest profesjonalistą a z treści odwołania i okoliczności jego złożenia w żadnym razie nie wynika, iżby działał on jako osoba nieumocowana.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. podniesiony przez Komendanta Głównego Policji uznać należy za zasadny. Wobec przedłożenia wraz ze skargą nie budzącego wątpliwości dokumentu pełnomocnictwa, które obejmowało swym zakresem postępowanie administracyjne i zostało udzielone w dacie wniesienia odwołania, nie ma podstaw do twierdzenia, iż samo zaniechanie wezwania pełnomocnika o złożenia dokumentu jest naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie jest to naruszenie, które samo w sobie mogło stanowić podstawę do uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż zdaje sobie sprawę, że art. 64 § 2 i art. 33 § 3 K.p.a. można stosować bardzo formalnie i bronić poglądu, że zaniechanie wezwania o złożenie dokumentu pełnomocnictwa przez organ odwoławczy jest naruszeniem istotnym, gdyż teoretycznie niewykonanie takiego wezwania mogłoby podważyć skuteczność samego odwołania. Jednakże opowiedzenie się za tak restrykcyjnym podejściem w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby zbyt daleko idące. Pełnomocnik przedstawił bowiem dokument świadczący o istnieniu jego umocowania przed organem odwoławczym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób naruszenie wyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło wpłynąć na treść decyzji administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Komendanta Głównego Policji nie można twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się w kwestii tego, co – w ocenie tego Sądu – uzasadnia wagę stwierdzonego naruszenia. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił bowiem, że naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. wyraża się w tym, że gdyby ten przepis zastosowano, a pełnomocnictwo nie zostałoby złożone, mogłoby okazać się, że odwołanie jest bezskuteczne.
Sąd wyjaśnił zatem w uzasadnieniu orzeczenia swe stanowisko. Niezależnie więc od tego, że stanowisko to okazało się chybione (o czym wyżej), Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.