Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 479/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi D. J. i M. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 16 września 2020 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
C. T. i J. T. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez bezzasadne przyznanie w niniejszym postępowaniu statusu strony skarżącym D. J. i M. J. w sytuacji gdy - ze względu na zakres i przedmiot postępowania naprawczego oraz treść ich twierdzeń i dowodów - uznać należy, że nie wykazali oni istnienia interesu prawnego uzasadniającego ich udział w tym postępowaniu,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.2016.23 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.) polegające na bezzasadnym przyjęciu, że organy pierwszej i drugiej instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy przyjmując, że wprowadzone zmiany do projektu obejmujące utwardzenie terenu skutkujące wydzieleniem miejsc postojowych stanowiły istotne odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, przez:
- a) błędne stwierdzenie przez Sąd, że w realiach niniejszej sprawy wydzielonych miejsc postojowych nie można uznać jako wykonanych w ramach utwardzenia gruntu przewidzianego w projekcie i pominięcie, że realizacja inwestycji obejmowała powstanie garażu z przeznaczeniem na obsługę i postój samochodów ciężarowych na potrzeby inwestorów,
- b) błędne stwierdzenie przez Sąd, że w niniejszej sprawie wydzielenie miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych stanowi realizację odrębnego obiektu budowlanego pełniącego samodzielną funkcję, a nie funkcję służebną wobec garażu,
- c) bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie uprawniała w ogóle do realizacji miejsc postojowych co w ocenie Sądu wykluczało możliwość pozytywnego zweryfikowania zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy analiza akt sprawy, w tym dokumentacji projektowej i oględziny terenu prowadzą do wniosku, że organy pierwszej i drugiej instancji słusznie objęły przedmiotem niniejszego postępowania roboty z zakresu utwardzenia terenu skutkujące wydzieleniem miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych uznając, że stanowią one istotne odstępstwo od projektu.
- II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że oznaczenie w projekcie zagospodarowania działki utwardzenia terenu jako pełniącego komunikację wewnętrzną wyklucza możliwość uznania za istotne odstępstwo od projektu wykonanie przewidzianego utwardzenia skutkujące wydzieleniem miejsc postojowych przez użycie dwóch kolorów kostki brukowej, w sytuacji gdy projekt zagospodarowania działki przewidywał utwardzenie terenu, a istotą zamierzenia inwestycyjnego obejmującego ww. roboty było powstanie garażu przeznaczonego do obsługi i postoju pojazdów ciężarowych,
- 2) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do zastosowania przewidzianej w ww. przepisach procedury naprawczej obejmującej legalizację wykonanych robót budowlanych w zakresie utwardzenia terenu obejmującego miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony przez organy pierwszej i drugiej instancji stan faktyczny uzasadnia objęcie procedurą naprawczą ww. robót.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. J. i M. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej całkowicie niezasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., bowiem prawidłowo w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym przyznano skarżącym D. J. i M. J. status strony.
Już organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że w sprawie z zakresu legalności robót i obiektów budowlanych krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a., a skarżący legitymują się interesem prawnym z uwagi na to, że są właścicielami działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym znajdującym się w bliskiej odległości od budynku objętego zatwierdzonym projektem zamiennym.
Rozwijając argumentację Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przypomnieć trzeba, że postępowanie naprawcze wszczęte zostało w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy realizacji rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na garaż. Mianowicie organ powiatowy wskutek przeprowadzonej kontroli budowy stwierdził odstępstwa w stosunku do zatwierdzonego decyzją z 21 stycznia 2011 r. projektu budowlanego, dotyczące zagospodarowania działki i m.in. wysokości obiektu.
W szczególności ustalono, że doszło do likwidacji terenu biologicznie czynnego oraz utwardzenia niemal całej powierzchni nieruchomości, a ponadto wydzielenia dziewięciu stanowisk postojowych dla samochodów ciężarowych.
Niewątpliwie charakter robót budowlanych związanych z realizacją miejsc postojowych i budynku garażowego dla samochodów ciężarowych (z pomieszczeniami o przeznaczeniu biurowym, magazynowym oraz zapleczem socjalnym) wymagał przyznania skarżącym przymiotu strony, jako właścicielom nieruchomości objętej zasięgiem oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz zagrożonej uciążliwościami wynikającymi z przeznaczenia poszczególnych obiektów i ich obsługi komunikacyjnej.
Zaznaczyć trzeba, że skarżący w składanych pismach, odwołaniu i skardze, szeroko przedstawiali swój interes prawny, wywodząc go z wywołanych sporną inwestycją ograniczeń w korzystaniu z własnej nieruchomości. Przede wszystkim wskazywali na likwidację położonego wzdłuż ich działki pasa terenu zieleni i urządzenia w tym miejscu przejazdu dla samochodów ciężarowych, które na terenie nieruchomości inwestora są parkowane, obsługiwane, tankowane oraz wykorzystywane do handlu materiałami budowlanymi (przeładunku), co zostało w dużej mierze udokumentowana zdjęciami fotograficznymi.
Zaznaczyć należy, że w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach naprawczych (art. 50-51 Prawa budowlanego) i legalizacyjnych (art. 48 i nast. Prawa budowlanego) wyznaczenie kręgu stron na podstawie art. 28 k.p.a. wymaga zasadniczo określenia zasięgu oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego na pobliskie nieruchomości, zwłaszcza ustalenia potencjalnych uciążliwości wpływających na korzystanie i zagospodarowanie działek sąsiednich.
Badając legitymację procesową poszczególnych osób w danej sprawie, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach prawa w związku z charakterem przedmiotowej inwestycji, przy uwzględnieniu ochrony prawnej przysługującej właścicielom sąsiednich nieruchomości na mocy art. 140 i art. 144 k.c. oraz przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed uciążliwościami powodowanymi m.in. przez hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.
Wspomnieć trzeba, że z szeregu przepisów techniczno-budowlanych wynika generalny nakaz ochrony budynków mieszkalnych przed uciążliwościami określonymi w przepisach odrębnych, do których zalicza się m.in. hałas, zanieczyszczenia powierza, gruntu i wód (por. §11, §309 i §323 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Dlatego właśnie należało przyznać skarżącym status stron w niniejszym postępowaniu, aby mogli korzystać ze środków prawnych w celu ochrony własnego interesu prawnego w zakresie zagospodarowania i korzystania z własnej nieruchomości, zwłaszcza budynku mieszkalnego.
Podobnie jak w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę przyjąć należy, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu naprawczym czy legalizacyjnym, służącym wyjaśnienie, czy konkretny obiekt budowlany może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, w tym stosownie do wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, stanowiącym o poszanowaniu w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich.
Z podanych wyżej przyczyn chybiona okazała się argumentacja skargi kasacyjnej, podważająca legitymację procesową skarżących.
Jako bezzasadne należało uznać pozostałe zarzuty kasacyjne (punkty I.2, II 1.2), w których zakwestionowano ocenę Sądu Wojewódzkiego odnoszącą się do charakteru robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wydzieleniu miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do ustalenia, iż z decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 21 stycznia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, nie wynikało uprawnienie inwestora do budowy miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych.
Zaznaczyć trzeba, że z opisanej w uzasadnieniu wyroku analizy dokumentacji projektowej, Sąd Wojewódzki wyprowadził prawidłowe wnioski, zgodnie z którymi realizacja miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych nie stanowiła istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz realizację odrębnego obiektu budowlanego, wymagającego uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym trafna była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że organ nadzoru objął postępowaniem naprawczym szerszy zakres robót budowlanych, do których inwestor nie posiadał tytułu prawnego.
Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją tych przepisów, wywiódł trafnie, że wykonanie dziewięciu miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych nie stanowiło odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z 21 stycznia 2011 r. projektu budowlanego, w którym przewidziano jedynie wykonanie utwardzenia pełniącego funkcję "komunikacji wewnętrznej".
Dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych, Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował przepisy art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przyjmując w efekcie, iż sporne miejsca postojowe nie stanowią urządzenia budowlanego pełniącego funkcję służebną względem przedmiotowego budynku garażowego, lecz są samodzielnym obiektem budowlanym, związanym z działalnością gospodarczą prowadzoną na działce nr 1251/21.
Wobec powyższego akceptacji podlegała konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że nie było dopuszczalne zalegalizowanie samowolnie wykonanych miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.
W konsekwencji prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że roboty budowlane w zakresie wydzielonych dziewięciu miejsc postojowych powinny być objęte procedurą z art. 48 Prawa budowlanego.
Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił z jakich powodów niewłaściwe było zastosowanie procedury naprawczej do spornych miejsc postojowych, a zatem nie mogły odnieść skutku argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu dotyczącego przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 6