Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 11/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] września 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu pomostu stanowiącego przejście dla pieszych o konstrukcji stalowej wraz z rampą przeładunkową konstrukcji stalowej częściowo na terenie działek nr [..] i nr [..] (stanowiących pas drogowy ul. [..]), a w pozostałej części na terenie działki nr [..] oraz utwardzenia z kostki brukowej miejsc parkingowych od strony ul. [..] w [..]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji wskazał, że objęte wnioskiem zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej także: "u.p.z.p."), albowiem nie jest one zgodne z przepisami odrębnymi.
Wynika to z tego, że działka nr [..] stanowi pas drogowy ul. [..] w [..], zaś art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460; dalej także: "u.d.p."), zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, m.in. przepisami u.d.p. Skarżący nie spełnił podstawowej przesłanki koniecznej dla ewentualnego ziszczenia się wszystkich niezbędnych warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonywanej w pasie drogowym, a mianowicie nie uzyskał zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.).
Skarżący nie wykazał się także umową, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a u.d.p., która zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., a mianowicie umową o udostępnienie kanału technologicznego lub umową najmu, dzierżawy albo użyczenia gruntu w pasie drogowym, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu, bądź takimi umowami w celu wykonywania działalności gospodarczej – w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Sąd nie stwierdził także, aby organy obu instancji naruszyły art. 7, 10 § 1 i 77 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.
Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł T. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- 1. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania generalnie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy wprost z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że wskazane czynności są zakazane tylko wówczas, gdy mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W związku z błędną wykładnią art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Sąd uznał, że w sprawie konieczne było zastosowanie art. 39 ust. 3 u.d.p., jednak również oceniając wykładnię i zastosowanie tego przepisu przez organy popełnił błędy. Sąd I instancji nie dostrzegł mianowicie błędnej interpretacji, że przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. wymaga, aby umowa dzierżawy, o której tam mowa zawierała postanowienia zezwalające dzierżawcy na posadowienie obiektów trwale związanych z gruntem, podczas gdy wskazany przepis milczy co do treści umowy dzierżawy i wymogów znajdowania się w niej postanowień zezwalających dzierżawcy na posadowienie obiektów na dzierżawionym gruncie,
- 2. art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji nie dostrzegł błędu organów polegających na przyjęciu, że przeszkodą do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia było to, że skarżący nie uzyskał wymaganego przez art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji powinien był dostrzec, że to na organie ciążył w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek uzyskania decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w tym przypadku przepisem art. 39 ust. 3 u.d.p. Skutki tego były takie, że decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydano bez prawem wymaganej decyzji zarządcy drogi,
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo dopuszczenia się przez organ niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a co za tym idzie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo tego, że organy nie informowały skarżącego w żaden sposób (nie mówiąc nawet o należytym i wyczerpującym informowaniu) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem toczącego się postępowania, nie udzielały także skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mających go uchronić od poniesienia szkody wynikającej z nieznajomości prawa. Organ nie poinformował także skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a co za tym idzie uniemożliwiał wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji, a co z kolei stanowi uniemożliwienie stronie udziału w każdym stadium postępowania oraz obrony swych praw i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, materiał dowodowy sprawy został należycie zgromadzony i oceniony przez organy orzekające w sprawie i stał się podstawą prawidłowych ustaleń faktycznych. Należy podkreślić, że uzasadnienie powyższych zarzutów pokrywa się z uzasadnieniem zarzutów skargi, które były już przedmiotem oceny Sądu I instancji. Skarżący twierdzi, że uchybienie w gromadzeniu materiału dowodowego polegało na nieprzeprowadzeniu przez biegłego oceny oddziaływania wnioskowanych przez skarżącego inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego i stan techniczny drogi. W tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał, że okoliczność ta jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, co oznacza, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu w tym postępowaniu stosownie do art. 75 § 1 K.p.a., który stanowi o dopuszczeniu dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
Również okoliczność dzierżawy przez skarżącego terenu od zarządcy drogi oraz uzyskania zgody na posadowienie na nim rampy nie miała wpływu na wynik sprawy. Na podstawie tej umowy, zawartej ponad pięć miesięcy po złożeniu wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r., która zezwalała skarżącemu na stawianie na tym terenie od dnia 1 maja 2015 r. - a więc ponad rok od daty złożenia wniosku - za zgodą wydzierżawiającego - jedynie obiektów nietrwale związanych z gruntem, skarżący nie mógł wykazać uprawnienia do zajęcia pasa gruntu, co miało również związek z tym, że umowa ta dotyczyła wyłącznie działki nr [..], a wniosek obejmował nadto działki nr [..]. Nie ulega wątpliwości, że organ ustalił co było przedmiotem inwestycji i w jakim miejscu ma być ona ulokowana. Lokalizacja inwestycji w pasie drogowym stanowiła decydującą okoliczność faktyczną, która odniesiona do przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wpłynęła na negatywny dla skarżącego wynik postępowania. Organ ustalił zatem wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a sposób gromadzenia materiału dowodowego spełniał wymogi ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 10 § 1 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób brak zawiadomienia go o zebraniu materiału dowodowego sprawy mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. jakie okoliczności mógłby on podnieść w postępowaniu administracyjnym, a które mogłyby rzutować na wynik sprawy. Materiał dowodowy, o jakim wspomina skarżący, został przedłożony dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że organy administracji nie dysponowały nim w toku postępowania administracyjnego. Wskazanie jako podstaw kasacyjnych przepisów kodyfikujących zasady ogólne postępowania administracyjnego - zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej oraz zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu bez powiązania ich z zarzutami naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego, konkretyzujących te zasady, wymaga przy tym wyjaśnienia, w jaki sposób powołane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jednocześnie nie doszło do naruszenia przepisów szczegółowo regulujących to postępowanie. Takiego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w skardze kasacyjnej nie odnalazł.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. nie okazał się zasadny. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący wskazuje na błędną interpretację przez organ w/w przepisów i uznanie, że art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania generalnie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy zdaniem skarżącego z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż wskazane czynności są zakazane tylko, gdy mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania o konieczności stosowania art. 39 ust. 3 u.d.p.
Wskazać należy, że ratio legis przepisu art. 39 ust. 1 polega na zapewnieniu zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane poprzez użycie zwrotu " w szczególności". Oznacza to, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1 - 12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawowo wymienionym przykładem działań zakazanych jest lokalizacja obiektów budowlanych oraz umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - tylko urządzenia i budowle, materiały bądź przedmioty związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego mogą być lokalizowane lub umieszczane w pasie drogowym, o dopuszczalności warunkowego umieszczania takich obiektów i urządzeń decyduje każdorazowo zarządca drogi, zaś naruszenie tego zakazu jest sankcjonowane karą pieniężną (Ustawa o drogach publicznych.
Komentarz do art. 39, lex). Zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (por. wyr. NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjątek ten podyktowany jest wyłącznie szczególnie uzasadnionymi okolicznościami, które organ weryfikuje w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym zarządca drogi ocenia, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tj., czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszeń zadań organu zarządzającego drogą (por. wyr. NSA z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1547/11).
Powyższe oznacza, że oceniając, czy skarżący spełnia warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy w pasie drogowym, w szczególności określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, organy oraz Sąd I instancji prawidłowo stwierdziły, że skarżący nie zastosował się do treści art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie uzyskał zezwolenia właściwego zarządcy drogi, ani nie przedstawił umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a u.d.p., która zwalniałaby inwestora z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., tj. umowy o udostępnienie kanału technologicznego lub umowy najmu, dzierżawy albo użyczenia gruntu w pasie drogowym, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu, bądź takimi umowami w celu wykonywania działalności gospodarczej - w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno - prywatnym.
Umowa dzierżawy terenu od zarządcy drogi, zawarta ponad pięć miesięcy po złożeniu wniosku o wydanie warunków zabudowy, legitymująca skarżącego do posadowienia na gruncie obiektów nietrwale z nim związanych, nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji zgodnej z wnioskiem ze względu na przedmiot inwestycji, tj. wykonanie pomostu stanowiącego przejście dla pieszych o konstrukcji stalowej wraz z rampą przeładunkową o konstrukcji stalowej. Umowa ta nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy dla tej kategorii inwestycji.
Zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. nie okazał się zasadny. Wbrew argumentacji skarżącego, to na wnioskodawcy ubiegającym się o uzyskanie warunków zabudowy spoczywa obowiązek spełnienia warunków ich wydania, w tym zapewnienie zgodności decyzji w tym przedmiocie z przepisami odrębnymi - w zakresie uzyskania niezbędnych zezwoleń. Pominięcie ustawowego obowiązku uzyskania w odrębnym postępowaniu administracyjnym zezwolenia na posadowienie inwestycji w pasie drogowym uniemożliwiało zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. pozytywne załatwienie wniosku skarżącego. Wniosek przeciwny nie wynika z analizy art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Procedura uzgodnienia nakłada na organ prowadzący postępowanie główne obowiązek przygotowania projektu rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego.
Obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzyskaniu decyzji wymaganych odrębnymi przepisami oznacza zaś jedynie tyle, że pozytywne wydanie decyzji w tym przedmiocie uzależnione jest od uprzedniego uzyskania przez wnioskodawcę odpowiednich aktów administracyjnych w postępowaniach uregulowanych w odrębnych przepisach prawa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.