Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M.N. (dalej jako "skarżąca") zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku z 19 października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd I instancji oddalił skargę oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej koszty postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że 26 lutego 2018 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z [...] września 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem w zabudowie bliźniaczej – segment "A" w [...], ul. [...], działka nr [...].
Skarżąca wskazała, że w piśmie z 19 października 2016 r., które wpłynęło do organu 20 października 2017 r., żądała stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z [...] września 2015 r., z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę. Pomimo upływu czterech miesięcy sprawa nie została załatwiona. Organ czterokrotnie zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy, jednak żaden z nich nie został dotrzymany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz szczegółowo opisał podejmowane w sprawie czynności.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie było prowadzone przez Wojewodę Wielkopolskiego w sposób przewlekły. Organ zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o udzielenie informacji czy decyzja tego organu stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna, zmieniająca decyzję z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest ostateczna. Następnie zwracał się o przekazanie akt sprawy do Starosty Krotoszyńskiego, a po ich przekazaniu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, podjęte czynności pozostają w sprzeczności z zasadą posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, ponieważ nie przybliżały organu do zakończenia postępowania w sprawie.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę Wielkopolskiego było przewlekłe i że przewlekłość ta miała charakter rażący. W szczególności Sąd miał na uwadze stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, w którym organ uznał, że nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie ze względu na zmiany stanu prawnego i brak akt sprawy Starosty Krotoszyńskiego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W związku z tym postępowanie zostało wszczęte 20 października 2017 r., a organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie sprawnie i szybko, a w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości – umorzyć je. Skoro organ miał świadomość, że postępowanie jest bezprzedmiotowe to należało je umorzyć zgodnie z art. 105 k.p.a., a nie przeprowadzać szereg nieefektywnych czynności. W ocenie Sądu I instancji, brak jest racjonalnego usprawiedliwienia dla sytuacji, w której organ przez cztery miesiące podejmował czynności niemające na celu zakończenia postępowania w sprawie.
Jednocześnie sąd oddalił skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 35 § 5 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 19 października 2017 r. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że podejmował kolejne czynności w celu uzyskania akt od Starosty Krotoszyńskiego oraz informacji od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu mogących mieć znaczenie w sprawie. Ponadto, informował skarżącą o niemożności niezwłocznego załatwienia sprawy z przyczyn od organu niezależnych, a także informował o kolejnych terminach załatwienia sprawy.
Po drugie, art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez błędne stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z błędnego uznania, że organ powinien umorzyć postępowanie bez przeprowadzania jakichkolwiek czynności ze względu na to, że skarżąca nie miała przymiotu strony, a nie podejmować z urzędu czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wbrew art. 7 k.p.a.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 LEX nr 753418).
Ponadto przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 oraz J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).
Przyjmując tak określone granice rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Wojewody Wielkopolskiego, dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania nie załatwiając w stosownym terminie wniosku skarżącej z 19 października 2017 r. Wojewoda Wielkopolski podejmował kolejne czynności w celu uzyskania akt od Starosty Krotoszyńskiego oraz informacji od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, jednak Sąd I instancji prawidłowo uznał, że były to czynności pozorne, które nie prowadziły do załatwienia sprawy w przewidzianym przepisami prawa terminie. Nie stanowi usprawiedliwienia, dla tego rodzaju czynności informowanie skarżącej o niemożności niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Tego rodzaju informacje są obowiązkiem organu, w sytuacji, w której organ rzeczywiście nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie, a nie w sytuacji, w której organ podejmuje szereg czynności, z których znaczna część nie ma żadnego znaczenia dla wszczęcia postępowania i zakończenia go stosownym rozstrzygnięciem.
Sąd I instancji trafnie zauważył, że datą wszczęcia postępowania jest doręczenie żądania strony organowi. W następstwie tego organ zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do zakończenia postępowania w możliwie najkrótszym, przewidzianym przepisami k.p.a. terminie. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza w tej sytuacji, podobnie jak nie uczynił tego Sąd I instancji, jakiego rodzaju rozstrzygnięciem powinno zakończyć się postępowania, a w szczególnie nie stwierdza, że organ powinien wydać decyzję zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Natomiast nie ulega wątpliwości, że organ powinien załatwić sprawę wydając stosowne rozstrzygnięcie, a nie podejmując w tym celu szereg zbędnych czynności. W szczególności dotyczy to uzyskania informacji o ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Uzyskanie tego rodzaju informacji przez organ uprawniony do posługiwania się elektroniczną skrzynką podawczą lub nawet telefonicznie, powinno nastąpić niezwłocznie. Również uzyskanie akt z innego organu nie powinno nastręczać żadnych trudności, pomijając nawet, że zasadnicze znaczenie dla prowadzenia i zakończenia postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego miała wskazana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, a nie komplet akt postępowania w innej sprawie. W tej sprawie wszystkie te czynności trwały ponad 4 miesiące, co stanowi rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy przewidzianych w k.p.a.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Przede wszystkim Sąd I instancji nie uznał, że organ powinien umorzyć postępowanie bez przeprowadzania jakichkolwiek czynności ze względu na to, że skarżąca nie miała przymiotu strony. Tego rodzaju oceny prawnej Sąd I instancji nie sformułował stwierdzając jedynie, że jeżeli organ dostrzegał przesłanki umorzenia postępowania, to powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie prowadzić czynności zmierzające do załatwienia sprawy co do jej istoty.
Sąd I instancji wskazał zatem na niekonsekwencję w postępowaniu organu, który z jednej strony nie dostrzegał nawet potrzeby wszczęcia postępowania (pomimo, że powinno zostać wszczęte na wniosek skarżącej), a jednocześnie bronił się przed zarzutem przewlekłości podejmowaniem czynności zmierzających do wydania decyzji kończącej postępowanie co do jego istoty. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, żeby przyczyną stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący, był brak umorzenia postępowania, ale ogólna ocena podejmowanych przez organ czynności pozornych, niekonsekwencja tych działań oraz brak zakończenia postępowania z rażącym naruszeniem terminów ustawowych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.