Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1517/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej "Spółka") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylające postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] 2016 r.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 24 września 2015 r. Stowarzyszenie B. (dalej "Stowarzyszenie") złożyło wniosek do MWINB o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie (dalej "PINB") z dnia 27 kwietnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanej na rzecz C. Sp. z o.o., polegających na budowie obiektu budowlanego kategorii XXII – rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych – śmieci) na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] położonych w M., gminie S. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. MWINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] 2015 r. Organ wskazał, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który upoważniałby podmiot do wystąpienia ze skutecznym żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.
Rozpoznając zażalenie Stowarzyszenia, GINB uchylił w całości postanowienie MWINB z dnia [...] 2016 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zdaniem GINB, pomimo powołania się przez Stowarzyszenie na zawarte w regulaminie m. in. działanie na rzecz ochrony środowiska, MWINB nie wyjaśnił dlaczego Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ II instancji wskazał, że MWINB powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że wystąpienie w rozpoznawanej sprawie interesu społecznego powinno być oceniane w powiązaniu z celami statutowymi organizacji oraz stosownymi normami prawa materialnego.
Skargę na postanowienie GINB z dnia [...] 2016 r. wniosła Spółka. Rozpoznając powyższą skargę, Sąd I instancji przywołał art. 31 § 1 k.p.a. i stwierdził, że organizacja społeczne może skutecznie żądać wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi organizacji oraz interesem społeczny.
Sąd wskazał, że rację miał GINB, iż statut Stowarzyszenia pozwala na uznanie, że spełniona została przesłanka uzasadnienia żądania celami statutowymi. Sąd podkreślił również, że wprawdzie przesłanka istnienia interesu społecznego nie została właściwie wyeksponowana we wniosku z dnia [...] 2015 r., to jednak Stowarzyszenie w swych dalszych pismach procesowych skutecznie odwołało się do interesu społecznego wywodzonego z charakteru inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2015 r. oraz znaczenia tej inwestycji dla środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. które to naruszenie polegało na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., u podstaw którego to rozstrzygnięcia legła nieprawidłowa ocena Sądu, iż organ drugiej instancji nie uchybił art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. ustalając, iż wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na wniosek Stowarzyszenia uzasadnione jest statutowym celem Stowarzyszenia oraz trafna była ocena GINB, iż organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, iż Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania administracyjnego, jak również podstawą którego to naruszenia była nieprawidłowa ocena Sądu, iż ostatecznie w toku postępowania doszło o wykazania istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania, w sytuacji gdy prawidłowo oceniając należało stwierdzić, iż wszczęcie przedmiotowego postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i nie przemawia za tym interes społeczny, a Stowarzyszenie w sposób dostateczny nie wykazało w toku postępowania ziszczenia się tychże przesłanek, a które to naruszenia winny skutkować uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji postanowienia GINB z dnia [...] 2016 r. w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., toteż naruszenia do jakich doszło w zaskarżonym wyroku miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości postanowienia GINB z dnia [...] 2016 r. W razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółka wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające Stowarzyszeniu skuteczne wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] 2015r.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1) wszczęcia postępowania,
- 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z kolei zgodnie z § 7 znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu Stowarzyszenia B. wynika, że celem działania Stowarzyszenia jest:
- a. działanie na rzecz ochrony środowiska;
- b. popularyzowanie wiedzy z dziedziny ekologii wśród społeczeństwa;
- c. promocja i popieranie inicjatyw ekologicznych oraz wszelkich działań na rzecz ochrony przyrody;
- d. tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i doświadczeń pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi;
- e. przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska;
- f. działanie na rzecz społeczności związanej z lokalnym środowiskiem;
- g. współpraca z jednostkami państwowymi i samorządowymi.
Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że cele statutowe Stowarzyszenia pozwalają na uznanie, że spełniona została pierwsza z przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, tzn. że żądanie wszczęcia postępowanie uzasadnione jest celami statutowymi. Nie powinno być bowiem żadnej wątpliwości co do tego, że określone w powyższym regulaminie cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniały żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę wysypiska odpadów stałych.
Podobnie zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pomimo niewyeksponowania we wniosku przesłanki istnienia interesu społecznego, doszło ostatecznie do jej wykazania przez Stowarzyszenie. Stowarzyszenie wskazało bowiem na charakter inwestycji i jej znaczenie dla lokalnego środowiska.
We wniosku z dnia [...] 2015 r. Stowarzyszenie przedstawiło szeroką argumentację na poparcie tezy dotyczącej, zdaniem Stowarzyszenia, nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] 2015 r. O ile zaś sam wniosek nie zawierał uzasadnienia dotyczącego zasadności żądania wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie, to jednak argumentacja taka została zawarta w dalszych pismach procesowych Stowarzyszenia (np. w zażaleniu z dnia [...] 2015 r.). Stowarzyszenie wskazało przy tym na interes społeczny mieszkańców gminy S. Podkreślić należy przy tym, że zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").
Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie dostatecznie wykazana została również przesłanka interesu społecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak np. właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej rozbudowy składowiska odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 562/17, dostępny w CBOSA). Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2015/16, dostępny w CBOSA). Lokalna społeczność zaś nie zawsze jako indywidualne osoby ma przymiot strony. Dlatego istotne jest reprezentowanie lokalnej społeczności przez organizację społeczną (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1229/16, dostępny w CBOSA).
Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 314/17, dostępny w CBOSA).
Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał na konieczność wszczęcia postępowania nieważnościowego, co jest równoznaczne z uznaniem żądania wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie. Wobec powyższego słusznie GINB przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.