Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2335/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 maja 2014r. sygn. akt II SA/Kr 314/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. U., B. R. i J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 18 września 2013r. nr... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w Gminie M.:

1. I. odrzucił skargę J. S.;
2. II. stwierdził nieważność obszaru 110 MN1 w części załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. III. stwierdził w części graficznej załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieważność obszaru 2KDD w granicach linii rozgraniczającej pas drogowy 2KDD i obejmujący działki nr...,...,... i...;
4. IV. zwrócił skarżącej J. S. kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego;
5. V. zasądził od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżących W. U. i B. R. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Uchwałą z dnia 18 września 2013r. nr... Rada Miejska w M. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w Gminie M., w jej granicach administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na powyższą uchwałę wniosły W. U., B. R. i J. S.. Skarga została poprzedzona wezwaniem skierowanym przez B. R. i W. U. do Rady Miejskiej w M. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą w dniu 5 grudnia 2013r. J. S. nie wniosła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w M. uchwałą z dnia 30 grudnia 2013r. nr... odmówiła uwzględnienia wezwania W. U. i B. R. do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze zarzucono, że uchwała spowoduje:

1. - znaczne zmniejszenie powierzchni działek nr... oraz..., co pociąga za sobą ograniczenie co do planów ich ewentualnej przyszłej zabudowy;
2. - utratę wartości działek skarżących o numerach...,...,...,... jako działek pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ działki te w przypadku realizacji planu przyjętego uchwałą będą z dwóch stron graniczyły drogami, wobec czego będzie tam panował nadmierny ruch;
3. - jest wyrazem nadużycia władztwa planistycznego z uwagi na fakt, że w ocenie skarżących nie jest konieczne poprowadzenie drogi poprzez działkę należącą do skarżących, to jest działkę nr... dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszarów 108MN1, 106MN1, 17MU ponieważ istnieje urządzona droga po działce nr...;
4. - w procedurze podjęcia uchwały doszło do naruszeń - skarżące wskazały na brak informacji o uchwaleniu nowego Planu zagospodarowania przestrzennego oraz na niezgodność postanowień Planu ze Studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty te sprowadzają się de facto do próby wykazania przez skarżące, że zakwestionowana uchwała wpływa negatywnie, naruszając tym samym prawo, na sferę uprawnień właścicielskich skarżących w odniesieniu do działek nr...,...,...,..., na których ma być zrealizowana droga dojazdowa.

Zwrócono przy tym uwagę, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda gmina posiada legitymację, aby w drodze uchwały podjętej przez organ ustawodawczy gminy, jakim jest rada gminy, a w tym przypadku Rada Miejska w M., kierując się szeroko rozumianym interesem publicznym wyrażającym się w postaci zagwarantowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gminy, stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wpływać na sposób wykonywania prawa własności podmiotów, których nieruchomości zlokalizowane są na obszarze objętym planem.

Rada powołała się na orzecznictwo, zgodnie z którym prawo własności jako wartość chroniona przez przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a także wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Nawet w przypadku zaistnienia naruszenia prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi to dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

Powyższe wywody wraz z przytoczeniem stosownego orzecznictwa stanowią w ocenie Rady Miejskiej w M. odpowiedź na argumentację skargi na uchwałę, która dotyczy utraty wartości działek należących do skarżących i nadmiernego ruchu w okolicy tychże działek z uwagi na planowany przebieg dróg publicznych. W odniesieniu do tej części skargi, gdzie podniesiono utratę walorów mieszkalnych działek przez które poprowadzone zostaną drogi, Rada stwierdziła, że przedmiotowe działki przymiot mieszkalnych posiadają właśnie w związku z uchwaleniem skarżonej uchwały, gdyż przed podjęciem zaskarżonej obecnie uchwały działki skarżących leżały w terenach rolnych.

Określając przebieg drogi publicznej, według Rady Miejskiej w M., w części przebiegającej po działkach skarżących, jak w załączniku nr 1 do Uchwały (strony 55 i 56), nie dopuszczono się naruszenia zasad planowania przestrzennego określonego w u.p.z.p., w stopniu przekraczającym uprawnienia Gminy, w zakresie wspomnianego powyżej władztwa planistycznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż tereny obszarów 108MN1, 106MN1, 17MU mogą mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez urządzoną drogę przebiegającą po działce nr... nie zaś po działce skarżących, czyli działce nr..., stwierdzono, że Gmina w granicach władztwa przyznanego jej przepisami prawa podejmuje decyzję po rozważeniu najkorzystniejszych z punktu widzenia mieszkańców wariantów rozwiązań. Podkreślono, że w pierwotnym projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (podczas I wyłożenia w dniach od 24 stycznia 2013r. do 13 lutego 2013r.) dla wskazanych obszarów przewidziano komunikację poprzez drogę opisaną jako 2KDD, która łączyła się z drogą oznaczoną jako 3KDD stanowiącą połączenie między drogą na obszarze Jawornika a drogą 1KDL. Po działce nr... przebiegała w projekcie droga opisana jako 5KDW stanowiąca łącznik między drogą 2KDD, a drogą lokalną na obszarze Jawornika. W wyniku zgłoszonych przez właścicieli gruntów wielu uwag do wyłożonego projektu planu zrezygnowano z poprowadzenia drogi 2KDD w pierwotnym zakresie, to jest poprzez cały obszar 108MN1 aż do łącznika między drogą lokalną na obszarze Jawornika, a drogą 1 KDL oznaczonego jako 3KDD, kierując się w tym wypadku z jednej strony przesłankami ochrony słusznych interesów mieszkańców, a z drugiej koniecznością zapewnienia obszarom przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługi prawidłowego dostępu do systemu dróg publicznych.

W wyniku powyższego droga 5KDW po działce nr... zyskała oznaczenie jako 2KDD stanowiąc kontynuację drogi o tym samym oznaczeniu i łączącej się z drogą 6KDW, co miało miejsce z uwagi na konieczność skomunikowania drogi oznaczonej jako 1KDL z drogą na obszarze Jawornika.

Wskazano też, że po pierwszym wyłożeniu dokumentacji do publicznego wglądu - kiedy działka... określona była jako 5KDW, skarżące nie składały żadnych uwag. Rozważano przy tym różne rozwiązania, stanowiska właścicieli nieruchomości położonych w obszarach planu, podejmując ostatecznie uchwałę stanowiącą w ocenie Rady Gminy M. najlepsze rozwiązanie. Nie można zatem mówić o nadużyciu władztwa planistycznego Gminy, jak też nie jest prawdą, iż projekt drogi na działkach skarżących nie pojawił się w pierwszym projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu od 24 stycznia 2013r. do dnia 13 lutego 2013r.

Odnosząc się z kolei do argumentów skarżących o niezgodności planu przyjętego uchwałą ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. podkreślono, że w ocenie Rady Miejskiej w M., taka niezgodność nie zachodzi w niniejszej sprawie i nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżących, iż zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że: "Szczególny problem związany z wykładnią obowiązujących przepisów u.p.z.p. w zakresie związków treści studium z treścią planów miejscowych wynika ze sformułowanego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiążącego charakteru ustaleń studium w stosunku do planów miejscowych, a w konsekwencji: określenia w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. obowiązku badania stopnia zgodności przewidywanych w planie rozwiązań z ustaleniami studium, nakazania w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójtowi sporządzania projektu planu zgodnie z zapisami studium oraz określonego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Zdaniem Rady Miejskiej w M., wykładnia literalna wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że związanie ustaleniami studium treści planu miejscowego polega na zgodności przepisów planu z przepisami studium, przy czym określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg niesprzeczności powoduje, że plan miejscowy może precyzować ustalenia studium w stosunku do objętego nim obszaru.

Wskazano bowiem, że nie wszystkie ustalenia studium muszą być dosłownie przeniesione i przełożone w postanowieniach planu miejscowego w sposób prosty i jednoznaczny, znajdując w całości swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednak w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. Jeżeli zatem przepisy planu miejscowego zawierać będą regulacje znajdujące podstawę w granicach władztwa planistycznego gminy, które nie znajdują podstawy w studium, należy je uznać za nienaruszające studium, o ile nie powodują uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz Izdebski H., Zachariasz I. LEX 2013).

W niniejszej sprawie podkreślono, że teren, na którym położone są działki skarżących w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. oznaczony jest jako M3. Zgodnie z postanowieniami wspomnianego studium tereny te są przeznaczone dla funkcji mieszkaniowej, zaś w doprecyzowaniu powyższego wskazano, że podstawowym kierunkiem działań w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej jest utrzymanie, porządkowanie, kontynuacja, uzupełnianie i rozwój zabudowy mieszkaniowej w różnych formach wraz z pełną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, obejmującą dojazdy, zespołu garażowe i parkingi.

W ocenie Rady Gminy M. powyższe nie pozwala na przyjęcie, że przyjęto w zaskarżonej uchwale postanowienia sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. Podkreślono też, że załączona do odpowiedzi dokumentacja formalno - prawna, obrazująca przebieg procedury planistycznej, poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, stanowi dowód na to, że w odniesieniu do przedmiotowego planu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, naruszenia trybu jego sporządzenia a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w rozumieniu treści art. 28 u.p.z.p. skutkującym nieważnością uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga J. S. podlega odrzuceniu, ponieważ skarżąca ta nie poprzedziła swojej skargi wezwaniem wniesionym w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierowanym do Rady Miejskiej w M.. Wezwanie z dnia 3 grudnia 2013r. zawierało podpis jedynie B. R. i W. U., a nie J. S. Rozpoznając skargę wniesioną przez pozostałe skarżące - B. R. i W. U. - Sąd I instancji zbadał zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego, jak i właściwości organów oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia właściwości organów. Uchwałą z dnia 16 lutego 2011r. Nr... Rada Miejska w M. przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej Sąd dostrzegł jedno istotne naruszenie, które spowodowało konieczność unieważnienia załącznika graficznego do zaskarżonego planu miejscowego w obszarze 110 MN1. Naruszenie związane było z dowolnym, zdaniem Sądu uznaniem, że działki nr... i... wchodzące w skład jednostki 110 MN1 mogą mieć przeznaczenie inne niż rolne bez uzyskania zgody właściwego ministra. Sąd zwrócił uwagę, że Burmistrz Miasta i Gminy w M. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze oraz, że postępowanie zakończyło się decyzją z dnia 18 grudnia 2012r. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolne dla obszaru o powierzchni 35,16 ha oraz o odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolne dla obszaru o powierzchni 18,6161 ha, w tym dla całego obszaru 14MN1 (akta planistyczne "dokumentacja formalno-prawna", zakładka nr 12).

Porównując treść wniosku rolnego z rozstrzygnięciem decyzji ministra z dnia 18 grudnia 2012r. Sąd stwierdził, że wnioskiem był objęty między innymi obszar nr 14 MN1, a co do całego obszaru 14 MN1 odmówiono zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolne. Porównując obszar 14 MN1 z obszarem 110 MN1 należy uznać, że obszar 110 MN1 stanowi część obszaru 14 MN1, na którego zmianę przeznaczenia na cele budownictwa mieszkaniowego nie wyraził zgody minister. Organy planistyczne dowolnie więc uznały, że działki nr... i... wchodzące w skład jednostki 110 MN1 mogą mieć przeznaczenie inne niż rolne bez uzyskania zgody właściwego ministra.

W ocenie Sądu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego miało miejsce w zakresie sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do przebiegu drogi 2 KDD po działce nr... oraz częściowo (w liniach rozgraniczających pas drogowy) po działkach nr...,... i....

Sąd doszedł do wniosku, że to naruszenie dotyczy zasadnego zarzutu skarżących W. U. i B. R. co do przekroczenia władztwa planistycznego i wytyczenia przebiegu drogi 2 KDD poprzez działki nr... i fragmentarycznie poprzez działki nr...,... i... w sposób objęty rysunkiem planu miejscowego.

Sąd wskazał, że plan miejscowy ingeruje w sposób wykonywania prawa własności skarżących i w związku z odmienną wolą zagospodarowania części ich działek niż wynika to z planu miejscowego, narusza ich interes prawny Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesądzić o nieważności części lub całości zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżących nie jest równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Istotą planowania przestrzennego jest przeznaczanie nieruchomości na różne cele. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, co oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowania władczego (a więc i bez zgody właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu.

Jednakże w ocenie Sądu w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, w której rzeczywiście wielu właścicieli działek objętych obszarem 108 MN1 wniosło uwagi, co do wyznaczenia na ich obszarze projektowanych dróg, należało dokonać rozważenia przebiegu projektowanych dróg w ten sposób, aby w optymalnym zakresie wyważyć interesy właścicieli. Sąd dokonał analizy uwag wniesionych przez właścicieli działek w obszarze 108 MN1 w zakresie przebiegu dróg, ponieważ Rada Miejska w Wadowicach uznała, że to właśnie stanowiska właścicieli nieruchomości położonych w tym obszarze były zasadne i należało je uwzględnić kosztem skarżących.

W ocenie Sądu, stanowisko w tym zakresie organów planistycznych jest nieuzasadnione, nie wskazano na takie argumenty, które uzasadniałyby – co istotne w tej sprawie – zmianę istniejącego na tym terenie układu komunikacyjnego. Jak bowiem wynika z uwag, i co strony dodatkowo przyznały na rozprawie - w obszarze 108 MN1 istnieje sieć komunikacyjna dróg wewnętrznych, stanowiących najczęściej służebności gruntowe, które służą do komunikacji z drogami publicznymi. Część tych dróg wewnętrznych jest nawet utwardzona (wyasfaltowana) – dotyczy w szczególności drogi zlokalizowanej na działce nr.... Ponadto z dołączonego do skargi zdjęcia satelitarnego wynika, że na tym obszarze istnieje już sieć dróg wewnętrznych. Tak istniejąca sieć dróg wewnętrznych ma swoje połączenie poprzez drogę wewnętrzną na działce nr... z drogą publiczną (działka nr...).

Tym samym, w ocenie Sądu należało przede wszystkim w pierwszej kolejności projektować sieć dróg na tym obszarze przy uwzględnieniu istniejącego stanu faktycznego zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że każda droga projektowana na danych działkach stanowi ograniczenie prawa własności. Z drugiej strony każda działka przeznaczona na cele mieszkaniowe, powinna mieć możliwość dojazdu do drogi publicznej. Projektowanie więc w takiej sytuacji nowych dróg na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową winno odbywać się także z poszanowaniem prawa własności.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy dany teren stanowi teren zabudowy mieszkaniowej organy planistyczne przede wszystkim winny projektować drogi po istniejącym już faktycznym układzie komunikacyjnym. Skoro sami właściciele danych działek w drodze umów rzeczowych dotyczących ograniczenia korzystania z prawa własności ustanowili służebności gruntowe na rzecz drogowego wykorzystywania danych działek lub ich części, to stanowiło to pewien wypracowany już przez właścicieli konsensus przebiegu komunikacji. Co więcej, część tych dróg wewnętrznych została w sposób trwały przeznaczona pod drogi (np. działka nr... poprzez jej wyasfaltowanie).

Tym samym, w ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należało projektować przebieg dróg po już istniejącym układzie komunikacyjnym w obszarze 108 MN1, co najwyżej modyfikując klasę kategorii danej drogi (np. z KDD na KDW). Bardzo trafnie podniosła to jedna z osób wnoszących uwagę (Grażyna Godek) wskazując, że skoro już istnieje droga wewnętrzna, to niech przebieg drogi będzie poprowadzony po tej drodze.

Sąd podkreślił, że organy planistyczne początkowo tak właśnie projektowały przebieg dróg na obszarze 108 MN1 i po zaprojektowaniu takiego przebiegu właściciele tych działek wyrazili sprzeciw w drodze uwag co do przebiegu tych dróg. Według Sądu obowiązkiem organów planistycznych było dokonanie oceny uwag pod kątem ich zasadności, a przy tym organy winny uwzględnić i to, że uznając te uwagi za trafne należy zaprojektować przebieg dróg w innej konfiguracji i wówczas nastąpi ograniczenie prawa własności innych właścicieli. Trzeba więc było wyważyć interesy jednych właścicieli przeciwko innym. W tej sprawie takiego wyważenia interesów nie było. Nie jest bowiem żadnym "wyważaniem" zasadności uwag stwierdzenie, że właściciele określonych działek sprzeciwili się projektowanemu przebiegowi dróg, podnosząc w istocie jeden argument - ograniczenie ich prawa własności i utrudnienie realizacji w przyszłości zabudowy.

Taki argument postawiły również skarżące i nie został on uwzględniony. Nie stanowi takiego wyważania argument Rady Miejskiej, że także w projektowanej początkowo wersji planu miejscowego na działkach skarżących była wytyczona droga KDW, a działka nr... przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego była terenem nieprzeznaczonym pod budownictwo. Inny jest zakres ingerencji w prawo własności w przypadku projektowania drogi wewnętrznej (która może zostać własnością prywatną) i drogi publicznej stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Sąd stwierdził także, że jeżeli organy planistyczne w tej sprawie odstąpiły od projektowania przebiegu dróg zgodnie z faktycznym wykorzystaniem już istniejących dróg wewnętrznych, to należało zaproponować taki przebieg dróg, aby obywał się on jak najmniejszym kosztem właścicieli działek. Należało w szczególności rozważyć, czy w przypadku istnienia kilku działek potencjalnie "nadających się" na wyznaczenie na ich terenie drogi, w jakim przypadku ta ingerencja w prawa właściciela będzie proporcjonalnie najmniejsza, np. uwzględnić powierzchnię działek na tym terenie. W przypadku bowiem działki o powierzchni kilkudziesięciu arów lub powyżej 1 hektara, zajęcie kilku arów na drogę jest niewątpliwie ingerencją w prawo własności, ale jest ono nieporównywalnie mniejsze niż zajęcie pod taką drogę całej działki budowlanej o powierzchni kilku arów.

Reasumując, Sąd stwierdził, że objęty zaskarżonym planem miejscowym sposób zagospodarowania działki nr... i części działek nr...,... i... narusza istotę przysługującego skarżącym prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W sprawie niniejszej, pozbawienie właścicieli znacznej części atrybutów korzystania i rozporządzania rzeczą - oznacza ingerencji w istotę jego prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność obszaru 110 MN1 w części załącznika nr 1 do zaskarżonego planu (pkt II) oraz stwierdził w części graficznej załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieważność obszaru 2KDD w granicach linii rozgraniczającej pas drogowy 2KDD i obejmujący działki nr...,...,... i.... W ocenie Sądu pozostała część zaskarżonej uchwały może samodzielnie obowiązywać w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Rada Miejska w M., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, która zaskarżyła go w części zawartej w punktach II i III na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Powyższemu wyrokowi we wskazanej części skarżąca kasacyjnie zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
2. - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., poprzez uznanie, iż zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części z uwagi na istotne naruszenie zasad i procedury sporządzania planu, co w konsekwencji spowodowało wydanie wyroku o stwierdzeniu nieważności uchwały w części, podczas gdy w trakcie procedury planistycznej do takich naruszeń nie doszło, a co za tym idzie uchwała nie jest obciążona wadą nieważności,
3. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
4. - art. 133 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, iż w dniu 8 maja 2013r. Starosta M. wydał decyzję znak..., którą orzeczono o zmianie klasy gruntu na działce nr... oraz na działce nr... w K. z klasy Rlllb na klasę RIVb, a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały odnośnie obszaru 110MN1 w części załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ po stronie Rady Miejskiej leżało uprawnienie do zmiany przeznaczenia przedmiotowego gruntu,
5. - art. 147 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżące i stwierdzenia nieważności uchwały nr... Rady Miejskiej w M. z dnia 18 września 2013r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych w części dotyczącej obszaru 110 MN1 w części załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w części graficznej załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru 2KDD w granicach linii rozgraniczających pas drogowy 2KDD i obejmujący działki nr...,...,... i...,

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części punktu II i III powyższego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że jako naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, skarżąca wskazała przeoczenie przez Sąd istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie faktu, iż w dniu 8 maja 2013r. Starosta M. wydał decyzję znak..., którą orzeczono o zmianie klasy gruntu na działce nr... oraz na działce nr... w K. z klasy Rlllb na klasę RIVb (dowód-akta planistyczne: "Zbiór uwag I wyłożenia w dniach od 24.01.2013 do 13.02.2013" - karta 165). Jak wynika z powyższej decyzji w wyniku postępowania wszczętego na wniosek właściciela działek nr... oraz nr... położonych w K., P. L., stwierdzono, iż stan ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków nie jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie i powinien ulec zmianie. W wyniku aktualizacji operatu dla działek powyższych dokonano zmian w ten sposób, że klasę Rlllb zmieniono na klasę RIVb.

Wobec powyższego, w związku z uwagą wniesioną przez właściciela tych działek do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie M. w jej granicach administracyjnych, złożonej w dniu 26 lutego 2013r. o treści: "wnoszę ponownie o zmianę przeznaczenia moich działek umożliwiającego ich zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym", przychylono się do tej uwagi, kwalifikując teren powyższych działek jako obszar 110MN1.

W związku z tym nie doszło do samowolnego uznania przez organy planistyczne, że działki wchodzące w skład jednostki 110MN1 mogą mieć przeznaczenie inne niż rolne bez uzyskania zgody właściwego ministra. Przeciwnie, organy planistyczne, mając świadomość związania decyzją ministra uwzględniły przedstawioną wyżej uwagę do projektu w takim jedynie zakresie, w jakim było to w ich kompetencji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013, poz. 1205 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgoda ta nie jest wymagana w przypadku pozostałych klas gruntu. Dlatego też, jak słusznie zauważył Sąd, obszar 110MN1 stanowi jedynie część obszaru 14MN1, na którego zmianę przeznaczenia nie wyraził zgody minister. Wobec zmiany klasy gruntu z RIIIb na klasę RIVb, dokonanej decyzją Starosty M. z dnia 8 maja 2013r., zmiana przeznaczenia powyższego gruntu możliwa była w drodze uprawnień planistycznych Gminy.

W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej kasacyjnie doszło do naruszenia art. 133 ustawy p.p.s.a. ponieważ Sąd pominął ważny dokument znajdujący się w aktach (decyzja Starosty M. z dnia 8 maja 2013r. znak...), którego uwzględnienie przez Sąd wykluczyłoby stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do obszaru 110MN1, a zatem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rada Miejska w M. stwierdziła, że brała pod uwagę stan faktycznie istniejący na gruncie. Układ dróg, z których w ostateczności wobec wniesionych uwag zrezygnowano, przebiegał poprzez drogę opisaną jako 2KDD, która łączyła się z drogą oznaczoną jako 3KDD, stanowiącą połączenie między drogą na obszarze Jawornika a drogą 1KDL. Po działce nr... przebiegała w projekcie droga opisana jako 5KDW stanowiąca łącznik między drogą 2KDD, a drogą lokalną na obszarze Jawornika. Jednakże w toku procedury planistycznej, w tym w wyniku zgłoszonych przez właścicieli gruntów wielu uwag, zrezygnowano z poprowadzenia drogi 2KDD w pierwotnym zakresie, to jest poprzez cały obszar 108MN1 aż do łącznika między drogą lokalną na obszarze Jawornika, a drogą 1 KDL, oznaczonego jako 3KDD. W wyniku powyższego droga 5KDW po działce... zyskała oznaczenie jako 2KDD stanowiąc kontynuację drogi o tym samym oznaczeniu i łączącej się z drogą 6KDW.

Powyższe miało miejsce z uwagi na konieczność skomunikowania drogi oznaczonej jako 1KDL z drogą na obszarze Jawornika, przy zachowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, wyrażających się w uwzględnieniu ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przyjęty w planie wariant stanowi najmniejszą ingerencję w prawo własności. Droga oznaczona jako 2KDD stanowi wydzieloną działkę drogową nr..., a następnie jest poprowadzona po działce skarżących nr..., które nie przeczą, iż stanowi ona drogę dojazdową do działek nr... i nr.... Poprowadzenie drogi do działki nr... wymagałoby większej ingerencji w prawo własności poprzez wydzielenie działki drogowej, która obecnie nie istnieje jako osobna działka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. U. oraz B. R. wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ w sprawie nie występuje żadna z tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 §1 p.p.s.a.

Naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności wydania w dniu 8 maja 2013r., w toku procedury planistycznej przez Starostę M. decyzji, którą orzeczono o zmianie klasy gruntu na działkach nr... i... z klasy RIIIb na klasę RIVb, wobec czego Rada Miejska miała uprawnienia do zmiany przeznaczenia tych gruntów w planie. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały odnośnie obszaru 110MN1.

Wskazany przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd I instancji stwierdzając nieważność uchwały w części dotyczącej obszaru 110 MN1 opierał się na aktach planistycznych przedstawionych Sądowi przez organ, w których nie było decyzji Starosty M. z dnia 8 maja 2013r. o zmianie klasy gruntów na działkach nr... i..., o której mowa w skardze kasacyjnej. Znajdowała się tam natomiast decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2012r., którą Minister odmówił zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolne dla tego obszaru. Jednak w aktach sprawy - w wykazie uwag - znajduje się informacja o wniosku właściciela działek nr... i... P. L. o zmianę przeznaczenia tych działek w celu umożliwienia ich zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (wykaz uwag – l.p. 165 akt adm.), z adnotacją organu planistycznego: "pismo do Starostwa w sprawie zmiany klasy gleby – rozstrzygnięcie Burmistrza nastąpi w późniejszym terminie, po otrzymaniu decyzji od Starosty Powiatowego".

W tej sytuacji Sąd I instancji winien był zażądać od organu uzupełnienia akt planistycznych o informację o sposobie załatwienia tego wniosku, mającego wpływ na rozstrzygnięcie, czego Sąd I instancji nie uczynił. Decyzja ta została przedstawiona dopiero Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

W tej sytuacji nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., jednak należy uznać, że stwierdzając nieważność uchwały w części załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącej obszaru oznaczonego symb. 110 MN1 Sąd I instancji naruszył przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono także w skardze kasacyjnej. W sytuacji bowiem, gdy organowi planistycznemu przysługiwało uprawnienie do zmiany w planie miejscowym przeznaczenia tego terenu z rolnego na mieszkaniowy, z uwagi na zmianę klasy gruntów z RIIIb na RIVb na tym obszarze - brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego zapisu planu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i uznając, że sprawa jest dostatecznie w tym zakresie wyjaśniona oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt III wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest natomiast uprawniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie pkt III zaskarżonego wyroku, dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały w części graficznej załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru 2KDD w granicach linii rozgraniczającej pas drogowy 2KDD i obejmującego działki nr...,...,... i....

Należy podzielić wskazane w obszernym i wnikliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody Sądu I instancji, co do przyczyn uwzględnienia skargi w tym zakresie. Nie znajduje bowiem uzasadnienia wytyczenie drogi przez działkę nr..., wyłączające całkowicie z dotychczasowego przeznaczenia tę działkę, a także znaczne części wąskich działek nr...,... i..., należące do tych samych właścicieli, podczas gdy w niedalekiej odległości znajduje się równolegle położona działka nr..., będąca drogą wewnętrzną, wyasfaltowaną, służącą obecnie jako droga dojazdowa do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tym stanie sprawy zaplanowany w tej części przebieg drogi 2KDD oznacza ingerencję w istotę prawa własności właścicieli tych działek.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a.