Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 42/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] /dalej: SKO lub Kolegium/ z dnia 3 [...] 2011 r. Nr SKO [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew kolidujących z budową i eksploatacją napowietrznej linii energetycznej – skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z dnia 8 [...] 2011 r. Wójt Gminy C[...] w związku z rezygnacją inwestora PSE Operator S.A., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie 17 uschniętych, zmurszałych i nie rokujących dalszej żywotności drzew, 447 drzew z samosiewu oraz krzewów na powierzchni 17m² z terenu działki nr 1/4 w obrębie K[...] W[...], kolidujących z budową i eksploatacją napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 KV + 2 x 110 KV (P[...] – W[...]), realizowanej w ramach przedsięwzięcia EURO 2012, w związku z usunięciem tych drzew i krzewów w dniu 3 marca 2011 r. /uprzednia decyzja tego organu z dnia 23 grudnia 2010 r. zezwalająca na usunięcie opisanych drzew i krzewów została uchylona decyzją SKO z dnia 30 marca 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia/.
Jednocześnie poinformował, że w sprawie wycinki z terenu działki nr 1/4 przez inwestora w dniu 3 marca 2011 r. drzew i krzewów w wieku powyżej 10 lat bez wymaganego zezwolenia, toczy się postępowanie w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Po rozpatrzeniu odwołania M[...], w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowych rozstrzygnięć, Kolegium decyzją z dnia 3 listopada 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie może dotyczyć wyłącznie drzew lub krzewów, które nie zostały jeszcze usunięte z terenu nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy objęte wnioskiem drzewa i krzewy zostały już usunięte, postępowanie w przedmiocie zezwolenia staje się bezprzedmiotowe (tak NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 19/09, LEX nr 597429). Taki przypadek zachodzi w rozpatrywanej sprawie, gdyż drzewa i krzewy objęte wnioskiem inwestora, z wyjątkiem "trzech młodych drzew" (dęby szypułkowe o obwodzie pni 18 cm i 30 cm oraz olsza czarna o obwodzie pnia 18 cm), zostały wycięte w dniu 3 marca 2011 r., mimo że inwestor nie dysponował wykonalną (lub ostateczną) decyzją właściwego organu zezwalającą na ich usunięcie.
Za umorzeniem postępowania przemawia również fakt cofnięcia wniosku, gdyż postępowanie o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów może być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu nie mogła stać się ocena prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez inne organy administracyjne, nawet jeśli treść tych decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach, czy ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) mogłaby pośrednio kształtować rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Kolegium nie podzieliło również zarzutów naruszenia przepisów procesowych; stronom postępowania umożliwiono udział w oględzinach, z którego to prawa M[...] (oraz jej mąż) skorzystała. SKO podkreśliło, że decyzja organu I instancji nie legalizuje dokonanej wycinki, gdyż jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy C[...] prowadzi odrębne postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie przez inwestora drzew i krzewów z terenu przedmiotowej nieruchomości bez zezwolenia.
W skardze M[...] zarzuciła decyzji SKO niezastosowanie przepisu art. 7, 8, 9 i 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnie wydanej decyzji Wójta Gminy C[...], a to poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu skarżącej, naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa z jednoczesnym naruszeniem interesu skarżącej, nienależyte poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, w tym nierozpatrzenie wniosków złożonych w trakcie wyznaczanych wizji co do zapewnienia udziału biegłego ornitologa z urzędu i biegłego zawnioskowanego przez stronę, niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a poprzez ustalenie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu na dokonanie wycięcia drzew, błędne zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustalenie, iż zezwolenia na wycięcie drzew udzielono prawnemu posiadaczowi gruntu.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanych w toku postępowania podkreślając, że inwestor nigdy nie posiadał tytułu prawnego do władania nieruchomością, stanowiącej jej własność.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując na nie budzące wątpliwości ustalenia, że większość drzew (poza trzema) i krzewów, objętych wnioskiem Spółki, została usunięta w dniu 3 marca 2011 r., natomiast w stosunku do trzech drzew nieusuniętych a objętych wnioskiem, pełnomocnik Spółki cofnął swoje żądanie. Zatem Kolegium prawidłowo wskazało, że usunięcie przez Spółkę drzew i krzewów, które miały być przedmiotem wnioskowanego zezwolenia i skuteczne cofnięcie wniosku w zakresie dotyczącym trzech drzew, wyeliminowało możliwość udzielenia przez właściwy w sprawie organ żądanego zezwolenia. W istniejących warunkach prawnych nie jest bowiem możliwe przyznanie decyzji atrybutu działania wstecz, który – w przypadku orzekania o uprawnieniu - mógłby stanowić formę konwalidowania działań nielegalnych, a w przypadku orzekania o obowiązku, byłby sprzeczny z ideą państwa prawa.
Wobec tego organy prawidłowo przyjęły, że postępowanie w sprawie, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., stało się bezprzedmiotowe, a to obligowało do umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia P[...] S.A. z siedzibą w K[...] - Jeziornej na usunięcie wnioskowanych drzew i krzewów.
W skardze kasacyjnej M[...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok WSA w całości. Opierając "skargę kasacyjną na podstawach przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w powiązaniu z przepisem art. 3 § 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. oraz przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.", wyrokowi zarzucono: "naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z § 2 tego przepisu i z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., przepisu art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., a nadto przepisów art. 3 pkt 12, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33, art. 34, art. 41 pkt 1 i 2, art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, a nadto przepisu art. 24 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 36 ust. 2, art. 37 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r., Nr 26, poz. 133 ze zm.) – zw. dalej specustawą, w następstwie rażące naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 / i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – przepisów proceduralnych przy nieodpowiednim zachowaniu w efekcie kontroli w/w norm postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a.(...), a w szczególności w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozumieniu przepisów – w następstwie których doszło do pominięcia części zebranego materiału dowodowego w postępowaniu, braku wyczerpujących ustaleń – i z obrazą przepisów – pominięcia części materiału dowodowego i braku wyczerpujących ustaleń, pominięcia części istotnych zarzutów podniesionych w skardze a dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ze skutkiem wskazanym w przepisie art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi".
Podniesiono, że WSA oddalając skargę:
- a) w odniesieniu do art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2-3 p.p.s.a. na etapie jej rozpoznawania nie kierował się kryterium legalności i dokonał wadliwej oceny ustaleń dokonanych przez organy administracji, a tym samym wadliwej oceny zastosowania przez nie przepisów procedury administracyjnej,
- b) w odniesieniu do art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a.nie odniósł się w całości do ustaleń faktycznych, poczynionych wadliwie wskutek pominięcia przez organy administracji istotnych ustaleń odnoszących się do uzyskania decyzji środowiskowej (organom znana był okoliczność toczącego się w tym przedmiocie przed Ministrem Środowiska postępowania odwoławczego i bezprawnego poszerzenia zakresu inwestycji), decyzji lokalizacyjnej (decyzja ta, z dnia 14 sierpnia 2009 r., nie była ostateczna w dacie wydania 15 kwietnia 2010 r. decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz co do posiadania prawa do dysponowania gruntem i wydania decyzji o wycince drzew,
- c) w odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a. – WSA przedstawił ocenę stanu faktycznego sprawy budzącą uzasadnione podejrzenie niedopuszczalnego ograniczenia do wybranych dowodów kontroli legalności postępowania organu administracji publicznej (uniemożliwiono stronie zapoznanie się z całymi aktami sprawy, nie rozpoznano wniosków skarżącej zmierzających do wykazania rażącego naruszenia przepisów o ochronie środowiska poprzez powołanie biegłego dendrologa i ornitologa),
- d) w odniesieniu do art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. - zastosował błędne kryteria oceny dowodów i ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej (dotyczących tzw. załącznika nr 1 bez daty do decyzji środowiskowej, posadowienia słupa poza terenem leśnym i zadrzewionym – wbrew projektowi budowlanemu, nakazu zastosowania ewentualnie słupa nadleśnego a nie zwykłego i wydania decyzji o wycince drzew, wniosku o pozwolenie na budowę, ustalenia okoliczności naruszeń ochrony środowiska naturalnego),
- e) dopuścił do rażącego naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż nieostateczna decyzja środowiskowa, lokalizacyjna, o ograniczeniu sposobu korzystania z gruntu, pozwolenie na budowę uniemożliwiały przyjęcie, iż spełnione są wymagane tymi przepisami przesłanki, albowiem inwestor nigdy nie był prawnym posiadaczem gruntu, a znajdująca się w materiale dowodowym decyzja o ograniczeniu korzystania z gruntu to w istocie nieprawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie dysponowania nim.
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu przedstawiono tok całego postępowania, poczynając od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 grudnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i rozwinięto argumentację odnośnie do zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej, od liter b) do e).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
I. Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna wadliwie uznaje przepisy zawarte w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a./ za podstawy kasacyjne i miesza je z podstawami kasacyjnymi przewidzianymi ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./.
Tymczasem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, a o jego naruszeniu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd, mimo wniesienia skargi z zachowaniem przepisów prawa, odmówił jej rozpoznania, względnie rozpoznając skargę zastosował inne kryterium, niż kryterium zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych sytuacji nie występuje, zaś skarga kasacyjna – poza lakonicznym stwierdzeniem, że WSA nie kierował się kryterium legalności – jakiegokolwiek uzasadnienia nie zawiera. Z kolei o naruszeniu art. 3 § 1 tej ustawy można byłoby mówić w sytuacji, gdyby wojewódzki sąd administracyjny naruszył przepisy o właściwości, co również w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.
Jeśli chodzi o podstawy kasacyjne, to wymienia je art. art. 174 p.p.s.a. Przepis ten stwierdza, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Taki podział podstaw kasacyjnych skutkuje innymi wymaganiami co do uzasadnienia każdej podstawy, przy czym obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie wynika z przepisu art. 176 p.p.s.a. Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Jeśli chodzi o uzasadnienie podstaw kasacyjnych, to powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /zob. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 600/.
Ta generalna uwaga ma znaczenie, bowiem skarga kasacyjna w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2) p.p.s.a. wymienia nie tylko przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego, które zdaniem skarżącego zostały naruszone ale również cały szereg przepisów prawa materialnego, a więc przepisów przynależnych do podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Niezależnie od tego w uzasadnieniu nie wykazuje, na czym naruszenie poszczególnych przepisów miało - zdaniem skarżącego kasacyjnie - polegać a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wykazuje, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
II. Przedmiotową sprawę wyznaczył wniosek Spółki, złożony w dniu 23 czerwca 2010 r., o zezwolenie na usunięcie szczegółowo wymienionych drzew i krzewów na działce nr 1/4 obr. K[...] W[...], stanowiącej własność M[...]. Złożenie wniosku poprzedziła decyzja Starosty Powiatu W[...] z dnia 29 [...]2010 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr 1/4 o pow. 0,8350 ha oraz zezwalająca na wycinkę drzew; decyzja ta opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. W toku postępowania mającego na celu rozpoznanie wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 [...] 2011 r. stwierdzono, że na działce nr 1/4 dokonano wycinki krzewów i drzew /za wyjątkiem trzech sztuk/ objętych wnioskiem. Jak ustalono, wycinki dokonano w dniu 3 marca 2011 r. Podczas tych oględzin obecny był mąż M[...]– J[...], jednakże odmówił podpisania protokołu. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 21 lipca 2011 r., tym razem przy udziale M[...], która również odmówiła podpisu, potwierdziły fakt wycinki.
Taki stan faktyczny /usunięcie - za wyjątkiem trzech sztuk - drzew i krzewów objętych wnioskiem Spółki/, ustalony został przez organy i zaaprobowany przez WSA, przy czym skarga kasacyjna ustaleń tych nie kwestionuje. Zatem w sytuacji cofnięcia wniosku w odniesieniu do pozostałych, nieusuniętych trzech drzew, zasadnym było umorzenie, jako bezprzedmiotowego, postępowania wszczętego wnioskiem Spółki złożonym w dniu 23 czerwca 2010 r. o zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów. Ma więc rację WSA stwierdzając, że usunięcie drzew i krzewów z działki nr 1/4 oraz skuteczne cofnięcie wniosku o zezwolenie na wycinkę pozostałych trzech drzew, oznaczało bezprzedmiotowość postępowania i w konsekwencji obligowało organy do umorzenia postępowania, które – co podkreślić ponownie należy – było postępowaniem wnioskowym, wszczętym na wniosek Spółki z dnia 23 czerwca 2010 r. Podstawę umorzenia postępowania stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zaś skarga kasacyjna pośród całego szeregu przepisów postępowania, nie stawia zarzutu naruszenia tego przepisu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że przy wadach skargi kasacyjnej wskazanych w punkcie I uzasadnienia, zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 3 pkt 12, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33, art. 34, art. 41 pkt 1 i 2, art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 24 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 36 ust. 2, art. 37 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz rażącego naruszenia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stwierdzić należy, że przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie były /bo nie mogły być/ stosowane. Po raz kolejny przypomnieć należy, że "sprawę" będącą przedmiotem rozpoznania przez Wójta Gminy C[...], Kolegium, a następnie przez WSA, wyznaczył wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów. Wobec tego, spośród wymienionych skargą kasacyjną przepisów, jedynie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody mógł stanowić materialnoprawną podstawę decyzji.
Zgodnie z tym przepisem, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (...). Wydanie więc decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów /a więc zezwolenia/ czy też decyzji odmownej, w świetle zacytowanego unormowania nie jest możliwe, gdy drzewa /i krzewy/ zostały już usunięte. Trafnie więc WSA skonstatował, że wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu postępowania w postaci drzew i krzewów, oznacza klasyczną postać bezprzedmiotowości postępowania. Zatem w żadnym wypadku nie można mówić o naruszeniu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
III. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.