Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 235/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz przyznał r.pr. E.J. od Skarbu Państwa wynagrodzenie za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. nakazał J.Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w L. Ponieważ wyżej wskazany nie wykonał nałożonego obowiązku organ pierwszej instancji wystosował upomnienie. W związku z tym, że upomnienie nie przyniosło rezultatu wystawiono następnie tytuł wykonawczy, w oparciu o który wszczęto postępowanie egzekucyjne.
W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 6.000 zł w celu przymuszenia do wykonania wskazanego na wstępie obowiązku.
Na skutek wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2015 r.
W ocenie organu, wobec uchylania się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego na niego obowiązku, zaistniała konieczność nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. Wysokość grzywny nałożonej na zobowiązanego została ustalona prawidłowo. Ma ona zapewnić wykonanie obowiązku i jednocześnie nie stanowić nadmiernej uciążliwości dla zobowiązanego i taki charakter, w ocenie organu odwoławczego, spełnia, mimo iż organ pierwszej instancji w sposób wystarczający wysokości nałożonej grzywny nie uzasadnił.
W skardze na powyższe postanowienie J.Z. w istocie kwestionował zasadność nałożonego na niego obowiązku rozebrania wiaty, jednocześnie wskazał, że nałożona grzywna jest niewspółmierna do wartości wiaty oraz w stosunku do jego możliwości majątkowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W ocenie Sądu złożona skarga nie jest uzasadniona.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, a tego rodzaju egzekucja w sprawie jest prowadzona (rozbiórka wiaty) zgodnie z art. 121 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może przekraczać w stosunku do osób fizycznych nałożenia jednorazowo kwoty 10.000 zł. Określając wymiar grzywny organ winien mieć na uwadze skuteczność zastosowanego środka egzekucyjnego w wykonaniu nałożonego obowiązku. Stad też wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale jednocześnie nie może stanowić nadmiernej uciążliwości dla zobowiązanego.
Dalej Sąd wskazał, że skarżący powołuje się na niemożność zapłacenia zbyt wysokiej w jego ocenie grzywny w stosunku do jego możliwości majątkowych. Należy tu jednak wskazać, że skarżący w przypadku wykonania obowiązku, od którego się uchyla od dłuższego okresu, nie będzie zobowiązany do jej zapłacenia (art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Te okoliczności legły u podstaw oceny zasadności wysokości wymierzonej grzywny przez organ odwoławczy.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutów podniesionych przez skarżącego co do wysokości nałożonej grzywny za zasadne. Z kolei zarzuty co do zasadności egzekwowanego obowiązku nie mogą być przedmiotem rozpoznania z uwagi na ostateczność decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd oddalił złożoną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając przedmioty wyrok w części co do punktu pierwszego oddalającego skargę. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:
1/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 121 § 1, 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2014 r., poz. 1619) poprzez jego błędną wykładnię, tj. nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż nałożenie na skarżącego przez organ egzekucyjny grzywny ustalonej w granicach maksymalnej dopuszczalnej wysokości jest działaniem zgodnym z prawem, podczas gdy z dyspozycji przywołanego przepisu oraz z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika wprost, iż organ przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie grzywny winien kierować się zasadą proporcjonalności i racjonalności przy uwzględnieniu przyczyn, dla których zobowiązany nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym (w wypadku skarżącego podeszły wiek, zły stan zdrowia oraz brak środków na powierzenie wykonania obowiązku demontażu wiaty podmiotowi zewnętrznemu), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- II. przepisów procedury, które w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogło i miało, istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
1/ przepisu art. 148 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nieuchylenie postanowienia w sytuacji, gdy z akt sprawy, tj. zaskarżonego postanowienia i jego uzasadnienia wprost wynika naruszenie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie niezgodnego z prawem nadużycia kompetencji przez organ odwoławczy i wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego prawem przy jednoczesnym nieuprawnionym wkroczeniu w kompetencje organu pierwszej instancji (organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia potwierdza, że postanowienie organu pierwszej instancji było wadliwe, a mimo to utrzymuje je w mocy, lecz w swoim uzasadnieniu próbuje sanować uzasadnienie i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z przepisem art. 140 k.p.a. w zw. z przepisem art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nieuchylenie postanowienia, w sytuacji gdy organ odwoławczy całkowicie pominął przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wnioski odwołującego zawarte w zażaleniu w zakresie prośby odwołującego o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji oraz o miarkowanie i obniżenie grzywny jako nałożonej z naruszeniem zasad uznania administracyjnego, a tym samym nie orzekł w przedmiocie wszystkich wniosków i zarzutów odwołującego, co stanowiło istotne naruszenie przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 15 k.p.a. w zw. z przepisem art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, a tym nieuchylenie postanowienia i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ administracji drugiej instancji w sposób niezgodny z prawem przy jednoczesnym nadużyciu kompetencji wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane prawem dodatkowo bezprawnie wkraczając w kompetencje organu pierwszej instancji, tj. naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi wyłącznie w granicach zarzutów skargi nie zaś w granicach prawa i danej sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w żadnej mierze nie podjął się badania legalności wydanych przez organy tak pierwszej jak i drugiej instancji rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym w zakresie innym niż wyznaczone granicami zarzutów skargi sporządzonej przez osobę wiekową, schorowaną i niemającą dostatecznego rozeznania, a pozostających niewątpliwie w granicach tej samej sprawy, co skutkowało w ocenie skarżącego oddaleniem skargi i niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych, a w efekcie pozbawienie skarżącego należytej ochrony prawnej i pozostawienie w obrocie prawnym postanowień niezgodnych z przepisami, co miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie;
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Nadto, z ostrożności, na wypadek oddalenia skargi, skarżący wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania ze względu na jego trudną sytuację życiową, zdrowotną i majątkową szczegółowo opisaną i udokumentowaną materiałami przedłożonymi przez skarżącego wraz z wnioskiem o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie całkowitym oraz o przyznanie jego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych powiększonych o należny podatek VAT, nieuiszczonych w całości ani w części.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Za nieusprawiedliwiony uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nadużywając swoich kompetencji i wydając rozstrzygnięcie nieprzewidziane przepisami, wkraczając w sposób nieuprawniony w kompetencje organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że trudno jest mówić o wydaniu przez organ odwoławczy "rozstrzygnięcia nieprzewidzianego prawem" w sytuacji gdy norma art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (...)". Norma ta, na mocy art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. W niniejszej sprawie, m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, a zatem wydał jedno z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego rozstrzygnięć.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, iż Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji było wadliwe, a mimo to oparł swoje rozstrzygnięcie na normie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji zarówno co do zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia jak i co do jej wysokości. Wskazał jedynie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, dlaczego ustalił grzywnę w wysokości 6.000 zł. Jednakże braki w tym zakresie zostały usunięte przez organ odwoławczy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli aktu organu pierwszej instancji, ale rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, stosownie do normy art. 15 k.p.a. I taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, co też w sprawie uczyniono, w sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy ma możliwość usunięcia wadliwości aktu organu pierwszej instancji bez konieczności opierania swojego rozstrzygnięcia na przepisie innym, niż wskazany, w sytuacji gdy uchybienia te nie miały wagi istotnej i dotyczyły, tak jak w niniejszej sprawie, braków uzasadnienia. I takie działanie organu nie może być postrzegane jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. A zatem także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób opisany w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Również i zarzut sformułowany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie został podzielony. Kwestia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie ma wpływu na wynik sprawy niniejszej. Co do podniesionej kwestii żądania skarżącego wyrażonego w zażaleniu o obniżenie grzywny czy jej miarkowanie, jako nałożonej z naruszeniem zasad uznania administracyjnego, wskazać trzeba, że organ odwoławczy wyjaśnił dlaczego jego zdaniem grzywna w celu przymuszenia w kwocie 6.000 zł jest odpowiednia, dlaczego nie może być wyższa, ani niższa, i jakie okoliczności wziął pod uwagę podejmując decyzję w tym zakresie. Wskazał także jakie argumenty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione w procesie rozstrzygania sprawy. Powyższe świadczy o tym, że organ odwoławczy uzasadnił swoje uznanie w zakresie ustalenia wymiaru grzywny. A zatem z tego powodu nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także i zarzut sformułowany w pkt II ppkt 4 petitum wniesionego środka odwoławczego, a to dlatego, iż brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten ostatni przepis, w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, (opubl. w ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł by Sąd pierwszej instancji uchybił normie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy czym skarga kasacyjna nie przedstawiła żadnych takich okoliczności, których Sąd ten nie wziął pod uwagę, a powinien, a co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że uchybienie przepisom postępowania może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, ale tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy do strony (zobacz: wyrok NSA z 21.02.2017 r. I FSK 1113/15).
W sprawie nie zostały także naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, czego efektem było pozbawienie skarżącego należytej ochrony i pozostawienie w obrocie postanowień niezgodnych z przepisami. Z tego ostatniego przepisu wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że norma ta może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 13.10.2015 r. II OSK 312/15; wyrok NSA z 12.10.2016 r. II GSK 647/15).
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, by Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zakwestionowanego postanowienia biorąc pod uwagę inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten, w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., dochodząc do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.
Również i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej grzywna nie została ustalona w "granicach maksymalnej dopuszczalnej wysokości", gdyż norma art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że "z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł". Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Powyższe zostało uczynione w sprawie niniejszej. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ odwoławczy wskazał przyczyny jakie legły u podstaw nałożenia grzywny w takiej wysokości.
Niesporne jest, że pomimo ostatecznego charakteru nakazu rozbiórki skarżący od kilku lat uchyla się od wykonania obowiązku. Jednocześnie wskazano, że grzywna nie może być nałożona w wysokości wyższej, gdyż byłaby dla skarżącego zbyt dolegliwa, ale i nie może być niższa, gdyż zastosowany środek nie byłby skuteczny. A zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wzięto pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy. W tej sytuacji nie można uznać, by wymiar przedmiotowej grzywny (6.000 zł) został ustalony w sposób niezgodny z prawem.
Podsumowując stwierdzić należy, że żaden z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, gdyż wynagrodzenie to należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a.