Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1184/17, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, oddalił skargę T. G. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
1.2. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] września 1996 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W., gm. [...]. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.; dalej jako ustawa scaleniowa) jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna upłynęło 5 lat, nie można wzruszyć takiej decyzji w oparciu o przepisy art. 145-145b oraz art. 154-156 Kpa. W związku z tym, że od wydanej, ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. upłynęło 20 lat, Wojewoda stwierdził, że nie było możliwości zastosowania w odniesieniu do tej decyzji trybu określonego w art. 156 Kpa.
1.3. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] marca 2017 r., Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, że zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Stwierdził, iż do takich przyczyn można zaliczyć brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co w niniejszej sprawie wynika z treści art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej.
1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 17 listopada 2017 r. powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalność wszczęcia postępowania wobec kwestionowanej przez skarżącego decyzji wynika wprost z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej. Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 Kpa. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 158 § 2 Kpa. Zastosowanie tej regulacji może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy zostanie wszczęte i przeprowadzone postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 2 Kpa.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa - przez niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie przepisów postępowania: art. 61a §1 Kpa w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zw. z art. 158 § 2 Kpa, a także w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, oraz art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, wobec przyjęcia, iż ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 33 ust 2 ustawy scaleniowej, wyłącza także możliwość stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co w dalszej konsekwencji uniemożliwia skarżącemu uzyskanie słusznego odszkodowania za bezprawnie i bez odszkodowania odebraną część działki.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 3.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
- 3.3. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61a §1 Kpa w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zw. z art. 158 § 2 Kpa. Kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17, w którym Trybunał stwierdził, że art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle tego wyroku dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej musi ulec rewizji.
- 3.4. Wprawdzie wyrok ten został wydany już po wydaniu zaskarżonego wyroku, to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. W tym przypadku bowiem należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia organu czy orzeczenia Sądu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, Sąd związany jest orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a jednocześnie stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne zobligowane są z mocy prawa do uwzględniania w swoich orzeczeniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które mają moc powszechnie obowiązującą.
- 3.5. W związku z powyższym skoro zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały oparte na niekonstytucyjnym przepisie, konieczne stało się ich uchylenie, tak aby wniosek skarżącego mógł zostać rozpoznany merytorycznie. Nie było bowiem przedmiotowych przeszkód do wszczęcia postępowania
- 3.6. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa.