Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygnatura akt VII SA/Wa 103/15, na skutek skargi G. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Po wznowieniu na wniosek skarżącego – z uwagi na jego twierdzenie, że jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W., znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej i realizowanej inwestycji oraz że ma interes prawny na podstawie art. 140, art. 144 i art. 143 k.c. – postępowania, Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] kwietnia 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami oraz garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W. Organ wskazał, że skarżący nie wykazał interesu prawego dającego podstawę do bycia stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jaką jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem organu, skarżący wykazał jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, co nie daje mu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda wyjaśnił, że złożenie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga wykazania przez składającego to podanie, że służy mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zwykłym.
Jednocześnie wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji, o którym mowa w art. 144 k.c., rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podniósł, że organy nie ustaliły, czy jego nieruchomość faktycznie nie znajduje się (lub znajduje się) w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił. Wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił na wniosek skarżącego postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wniosek został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Za przedwczesne uznał jednak stwierdzenia organów obu instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami oraz garażem podziemnym, co w konsekwencji doprowadziło organy administracji do wniosku, iż przesłanka wznowienia wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała, co z kolei determinowało wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Sąd stwierdził, że decyzje organów zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie dość wnikliwie ustaliły, w oparciu o posiadaną dokumentację, obszar oddziaływania planowanej inwestycji, zwłaszcza na działkę nr [...] należącą do skarżącego. Sąd wskazał na brak analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 2013 r., która pozwalałaby na jednoznaczne stwierdzenie braku po stronie skarżącego przymiotu strony, zwłaszcza wobec powoływania się przez niego na dokumentację fotograficzną, z której wynika, iż realizacja inwestycji wpływa w negatywny sposób na jego nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji oraz wobec okoliczności, że sam inwestor dostrzega wpływ inwestycji na działkę skarżącego, gdyż widzi potrzebę omówienia z nim kwestii dotyczących budowy i zaprasza w tym celu na spotkanie.
Sąd podkreślił, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę projektu budowlanego pod względem techniczno-budowlanym, ale także zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia.
Nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny przeanalizować projekt budowlany i ocenić, czy skarżący posiada przymiot strony biorąc pod uwagę art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W., zaskarżając skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnej ocenie, że organy administracji przedwcześnie uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga skarżącego powinna zostać oddalona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia stwierdziła, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tymczasem w tej sprawie, skarżący chcąc uzyskać status strony postępowania, wywodził swój interes prawny jedynie z norm prawa cywilnego, tj. z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie może to stanowić wystarczającej podstawy prawnej do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stąd, w ocenie Spółdzielni, organy administracji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy administracji przedwcześnie przyjęły, iż skarżący nie jest legitymowany do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej kasacyjnie pozwolenia na budowę. Skoro skarżący powoływał się na to, że jest właścicielem sąsiedniej w stosunku do objętej wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę nieruchomości, organy administracji w celu ustalenia, czy jest on legitymowany do żądania wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, powinny były przede wszystkim przeanalizować przepisy prawa, które regulują stosunki inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiedniej związane z wykonywaniem robót budowlanych. Chodzi tu przede wszystkim, ale nie tylko, o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w szczególności dotyczące usytuowania obiektów budowlanych (§ 11 - § 13).
Nie było przy tym istotne, że skarżący w podaniu o wznowienie postępowania tych przepisów nie wskazał. Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie sposób przyjąć, aby wnoszący podanie o wznowienie postępowania miał obowiązek podawać podstawę prawną swego żądania, w tym wskazywać na przepisy prawa, które stanowią podstawę do przyjęcia, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z przepisu tego wynika, że o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a tak jest w sprawie wznowienia postępowania, w podaniu nie trzeba w ogóle powoływać podstawy prawnej żądania.
Ponadto w myśl art. 7 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne m.in. do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ administracji w sprawie taka jak rozpoznawana, powinien z własnej inicjatywy przeanalizować posiadany materiał dowodowy w celu oceny, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania jest do tego legitymowany. Rację ma więc także Sąd pierwszej instancji, gdy stwierdza, że wadą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było to, iż organy administracji nie przeanalizowały projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r. i przedstawionej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej, w szczególności w zakresie, który odnosi się do części inwestycji bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego.
W tych okolicznościach trafne są konstatacja Sądu pierwszej instancji, że zostały naruszone art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) i w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Wobec tego niezasadne są podstawy skargi kasacyjnej, w których zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji powołane przepisy naruszył. Naczelny Sąd Administracyjny przy tym podkreśla, że uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego nie oznacza, iż zostało przesądzone, iż był on legitymowany do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej kasacyjnie pozwolenia na budowę.
Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się o słuszną, w ocenie NSA, tezę, że kwestia tej legitymacji nie została właściwie wyjaśniona i w tym zakresie postępowanie organów administracji powinno być przeprowadzone ponownie.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.