Uzasadnienie
II OSK 2345 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi J. M. i I. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r., którą to decyzją wydaną w wyniku wznowienia postępowania orzeczono o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 1999 r. i stwierdzono, iż wydana została ona z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Starosta Wejherowski udzielił J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno- usługowego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] w W. przy ul. [...] w pełnym zakresie. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że inwestor wybudował obiekt na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] lipca 1995 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na tę decyzję wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 3104/02, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 1143/04 oddalił skargę kasacyjną J. M. od tego wyroku.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie na podstawie art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego decyzją Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 1997 r.
Następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. stwierdził, że decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Po rozpoznaniu odwołań J. M. i I. P. wniesionych od powyższej decyzji, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi I. P., wyrokiem z dnia [...] października 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 199/10) uchylił skarżoną decyzję, stwierdzając, że wadliwość postępowania organu I instancji w zakresie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. mogła zostać usunięta przez organ odwoławczy.
Nadto, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. sprowadza się w istocie do ustalenia na podstawie dokumentu faktu uchylenia decyzji, w oparciu o którą wydana została decyzja kończąca wznowione postępowanie, zaś zarzuty stron mogą dotyczyć jedynie takich okoliczności, jak usunięcie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wydania badanej decyzji i błędnego obliczenia upływu terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Także nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący braku udziału skarżącej w postępowaniu, w którym udzielono pozwolenia na użytkowanie, gdyż okoliczność ta mogła stanowić przesłankę złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a to może nastąpić jedynie na wniosek strony (art. 147 K.p.a.), którego brak.
Ponownie rozpoznając sprawę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2011 r.) utrzymał w mocy skarżoną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, podkreślając, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu, o którą wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wypełnia przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., jednak nie można uchylić tej ostatniej, ponieważ bezsporne jest to, że od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 K.p.a.). Organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji będzie zobligowany do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. M. i I. P. Skarżący J. M. zarzucił decyzji brak podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, gdyż udzielająca skarżącemu pozwolenia na użytkowanie decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. jest zgodna z prawem.
Natomiast skarżąca I. P. wskazała we wniesionej skardze na to, że organ pominął fakt udzielenia pozwolenia na budowę sprzecznie z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła także o zawarcie w decyzji ostatecznej ustaleń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r.
W odpowiedzi na powyższe skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Obie skargi zostały połączone postanowieniem Sądu z dnia 29 kwietnia 2011 r. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Wskazując na swoje związanie zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 199/10) zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy zrealizował wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem organ usunął wadliwość postępowania zaistniałą przed organem I instancji w zakresie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozstrzygnął też sprawę zgodnie z dokonaną we wcześniejszym wyroku oceną prawną, która dla Sądu i organu jest wiążąca.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrolowana decyzja została wydana na skutek wszczęcia postępowania z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Hipoteza tego przepisu ziściła się w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2002 r., tj. w momencie, w którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa poprzez usytuowanie budynku mieszkalno- usługowego ze ścianą z otworami okiennymi przy granicy z działką nr [...]. Decyzja stwierdzająca nieważność była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd pierwszej instancji przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 i wskazał, iż w sytuacji wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność następnie stwierdzono, trzeba przyjąć, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia było wadliwe i wypełniało dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Z taką też zależnością mamy do czynienia w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Wojewódzki Sąd powołując się na treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. podkreślił, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na użytkowanie było wadliwe i zastosować należało konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Nadto w skarżonym wyroku wskazano na to, iż poprzednio rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd zaakceptował przyjęty przez organy tryb wznowienia postępowania oparty na art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W konsekwencji, organy administracji w niniejszej sprawie, wszczynając i prowadząc postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., działały w pełnej zgodności z przepisami prawa.
Odnośnie normy art. 146 § 1 K.p.a., Sąd uznał, że doręczenie decyzji z dnia [...] lipca 1999r. nastąpiło w dniu 16 lipca 1999r., co wynika z adnotacji na tejże decyzji. Zatem pięcioletni termin wskazany w powyższym przepisie upłynął w lipcu 2004r. W takiej sytuacji organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, a tylko zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Taka też była decyzja wydana w sprawie.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił obie skargi jako bezzasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6, art.7 i art. 12 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, że upływ terminu 5 - letniego określony w art. 146 § 1 K.p.a. uniemożliwia uchylenie decyzji administracyjnej także w wypadku, gdy przekroczenie tego terminu nastąpiło wskutek rażących uchybień organu administracji publicznej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi od decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o dopuszczalności uchylenia decyzji administracyjnej w wyniku wznowienia postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżąca podniosła, że upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może być podstawą do odmowy uchylenia tej decyzji. Do przekroczenia tego terminu doszło, bowiem z powodu rażącej przewlekłości ze strony organów administracji publicznej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] lipca 1995 r. Skarżąca jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w dniu 14 czerwca 1999 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wejherowa. Dopiero po trzech latach od złożenia wniosku postępowanie to wznowiono, zaś wydanie decyzji nastąpiło dopiero [...] września 2009 r., czyli ponad 7 lat od ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W piśmie stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia przedstawionych podstaw kasacji, skarżąca wskazała na kwestie związane z doręczeniem decyzji w lokalu organu, a nie za pośrednictwem poczty.
Pełnomocnik skarżącego J. M., na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie wniesionej kasacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić należało, iż przedstawiony w niej problem sprowadzał się do zakwestionowania wpływu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., na brak możliwości uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ostatecznej. Co istotne, nie było w przedmiotowej kasacji kwestionowane ustalenie stanu faktycznego, iż pomiędzy doręczeniem decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, co nastąpiło w 1999 r., a wydaniem decyzji w trybie wznowieniowym upłynęło ponad pięć lat. Skarżąca domagała się ustalenia, że upływ tego terminu nastąpił z winy organów ("rażących uchybień organu administracji publicznej"), co w jej ocenie, umożliwiało uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, będącej przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym, niezależnie od upływu wskazanego wyżej terminu. Z tak sformułowaną oceną nie sposób jednak się zgodzić z następujących przyczyn.
Zgodnie z treścią art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wskazany przepis stanowi negatywną przesłankę do uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i w doktrynie, powyższy termin, chociaż zamieszczony w przepisach proceduralnych, ma charakter materialny. Oznacza to, iż jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, bowiem jego adresatem jest organ, a nie strona, zaś jego bieg nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej nie przewidział ustawodawca. Upływ tego terminu jest przy tym bezwarunkowy, tzn. jest on niezależny od okoliczności, które go spowodowały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1579/97, LEX nr 41825; z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227; z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 124/09, LEX nr 555045; z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425 oraz M. Jaśkowska.
Komentarz aktualizowany do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2013). Z powyższych też względów nawet niewątpliwie długotrwały sposób prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej skarżonym wyrokiem decyzji, nie mógł stanowić podstawy do pominięcia faktu, jakim był upływu tegoż terminu. Istotnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy był fakt zaistnienia przedawnienia, co nie było kwestionowane w sprawie. Wyjaśnić też trzeba, iż zgodnie z art. 42 § 2 K.p.a. pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, tym samym wywody strony wnoszącej kasację w odniesieniu do skutków doręczenia decyzji z pominięciem poczty uznać trzeba za nieuprawnione.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, za bezzasadne należało uznać przedstawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz powyższe przepisy w powiązaniu z art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Wymaga też wyraźnego podkreślenia, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji badanej.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną.