Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 28/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.P. na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie w przedmiocie niewydania pozwolenia konserwatorskiego na prace związane z adaptacją i modernizacją obiektu budowlanego.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [..] maja 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [..] grudnia 2009 r. odmawiającą udzielenia A.P. pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego na funkcję hotelową i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, z uwagi na niekompletność wniosku inwestora.
Z uwagi na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji wniosku w terminach określonych w art. 35 K.p.a. A.P. złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [..] stycznia 2012 r. uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając organowi termin do załatwienia sprawy - 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
Wobec powyższego Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 16 lutego 2012 r. wezwał A.P. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. Nr 150, poz. 1579), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r.", do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku poprzez przedstawienie szczegółowo wymienionych w tym piśmie dokumentów, z pouczeniem, że nieprzedłożenie wskazanych dokumentów spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W terminie zakreślonym w wezwaniu, wnioskodawczyni nie nadesłała żądanych dokumentów. Złożyła jedynie pismo, w którym wskazała, że z otrzymanego wezwania nie wynika, co w istocie stanowi przedmiot tego wezwania.
W tej sytuacji Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie pismem z dnia 14 marca 2012 r. pozostawił wniosek A.P. bez rozpoznania. W piśmie tym organ wskazał, że nie ma podstawy do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, gdyż strona, pomimo wezwania, nie uzupełniła braków formalnych wniosku.
W tych okolicznościach A.P. złożyła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się zobowiązania Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania decyzji, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia organowi grzywny oraz zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje również bezczynność organów. Zdaniem sądu skarga na bezczynność organu na zasadach ogólnych przysługuje również w każdym przypadku, gdy organ na podstawie art. 64 § 1 lub § 2 K.p.a., pozostawia podanie bez rozpoznania. Skarga taka przysługuje osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia, przeprowadzenia i zakończenia wydaniem decyzji postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania. W takiej sytuacji sąd - rozpoznając skargę na bezczynność organu - dokonuje kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podanie skarżącej zawierało żądanie wydania przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. [..] w Z. na funkcję hotelową. W związku z powyższym, sąd wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) takie pozwolenie wydaje organ właściwy do ochrony zabytków na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
Natomiast szczegółowe wymogi wniosku o wydanie żądanego pozwolenia oraz dokumentację niezbędną do jego rozpatrzenia określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r., na które powołał się organ w skierowanym do skarżącej wezwaniu z dnia 16 lutego 2012 r.
W ocenie sądu skierowane do skarżącej wezwanie w sposób jasny i precyzyjny wskazywało rodzaj wymaganych załączników do wniosku, podstawę prawną wezwania oraz konsekwencje jego niewykonania. Skarżąca natomiast, co jest zdaniem sądu bezsporne, nie uzupełniła braków wniosku, do których została wezwana pismem z dnia 16 lutego 2012 r.
Sąd zauważył również, że aby wszcząć postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia wniosek (podanie) musi spełniać zarówno warunki wynikające z K.p.a., jak i przywołanego rozporządzenia. Tym samym, w ocenie sądu, słuszne było stanowisko organu, że podanie skarżącej nie czyniło zadość wskazanym wymaganiom, a w konsekwencji, że zawierało braki, których nieusunięcie pozwalało na pozostawienie podania bez rozpoznania.
W związku z powyższym sąd nie stwierdził, aby Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej, a pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., uznał za zasadne.
Ponadto sąd wskazał, że o bezczynności nie świadczy także to, że organ wezwanie do usunięcia braków wniosku doręczył stronie w dniu 21 lutego 2012 r., czyli z kilku dniowym przekroczeniem zakreślonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z dnia [..] stycznia 2012 r. terminu, gdyż wyznaczony w trybie art. 37 § 2 K.p.a. termin nie jest terminem normatywnym z upływem którego ustawa wyłącza kompetencje organu do dalszego prowadzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.P. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 134 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wykroczenie przez sąd przy orzekaniu poza granice sprawy wyznaczonej skargą na bezczynność w wyniku wyrażenia w uzasadnieniu swojego poglądu co do meritum żądania skarżącej odnośnie wniosku "o wydanie pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. [..] w Z. na funkcję hotelową" co doprowadziło do nienależytego rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność,
- - art. 37 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że kilkudniowe przekroczenie wyznaczonego przez organ wyższego stopnia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy nie skutkuje bezczynnością.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność zakres kognicji sądu nie upoważniał go do dokonania merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku "o wydanie pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. [..] w Z. na funkcję hotelową", co powoduje, że sąd wykroczył tym samym poza granice skargi. Ponadto skarżąca wskazała, że pozostawienie bez rozpoznania jej wniosku o wydanie ww. pozwolenia zaskarżyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tak więc stanowisko to będzie dopiero przedmiotem merytorycznej oceny właściwego organu.
Sąd natomiast wyrażając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swój pogląd co do meritum żądania skarżącej, rozstrzygnął sprawę za organ. Tymczasem ocena Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego co do zasadności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania może różnić się od oceny sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii proceduralnych, a zwłaszcza wykroczenia przez sąd przy orzekaniu poza granice sprawy wyznaczonej skargą na bezczynność.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, w związku z pozostawieniem przez organ, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., bez rozpoznania jej wniosku "o wydanie pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. [..] w Z. na funkcję hotelową" - pismo Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [..] marca 2012 r. Powodem pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania było nieuzupełnienie, pomimo wezwania, braków formalnych złożonego wniosku.
Zgodnie z postanowieniami art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 K.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie.
W rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącej dotyczyło wydania przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. [..] w Z. na funkcję hotelową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Szczegółowe natomiast wymogi takiego wniosku oraz niezbędną dokumentację do jego rozpatrzenia określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r., które zostało wskazane w skierowanym do skarżącej wezwaniu z dnia 16 lutego 2012 r. W wezwaniu tym, w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia, wskazano co powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie przy budynku wpisanym do rejestru zabytków prac budowlanych, a tym samym co powinna nadesłać skarżąca. Skarżąca jednak, co jest w sprawie bezsporne, nie uzupełniła braków wniosku, do których została wezwana, pomimo, że wezwanie było precyzyjne i wskazywało skutek nieuzupełnienia braków.
Stwierdzenie, że podanie nie czyni zadość innym wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, po uprzednim ustaleniu wymagań, jakie podanie to musi spełniać, należy do organu administracji publicznej. Wiąże się z tym obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do zasadności tego wezwania. W procesie wykładni art. 64 § 2 K.p.a. nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że pozostawienie żądania strony bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli żądanie strony inicjuje postępowanie administracyjne, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w istocie oznacza odmowę przeprowadzenia takiego postępowania.
Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na bezczynność zasadnie poddał analizie prawidłowość pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Powyższe jest bowiem niemożliwe bez jednoznacznej oceny kompletności wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy budynku wpisanym do rejestru zabytków oraz zasadności nałożonych na skarżącą obowiązków w ramach art. 64 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 134 P.p.s.a. jak również art. 141 § 4 P.p.s.a., orzekał bowiem nie czyniąc przedmiotem rozważań innych kwestii niż te zakreślone skargą do tego sądu.
Sąd oceniając prawidłowość pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, nie wypowiedział się, wbrew zarzutom skarżącej, co do meritum jej żądania odnośnie wniosku "o wydanie pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego przy ul. [..] w Z. na funkcję hotelową". Sąd oceniał jedynie zasadność działania organu w ramach art. 64 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy podanie skarżącej nie czyniło zadość wskazanym w przepisach prawa wymaganiom. Nie wypowiedział się natomiast w kwestii zasadności udzielania skarżącej pozwolenia konserwatorskiego na prace związane z adaptacją i modernizacją obiektu budowlanego.
Przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy bez znaczenia jest podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność złożenia przez skarżącą skargi w trybie art. 227 K.p.a. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na czynność Kierownika Zamojskiej Delegatury Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [..] marca 2012 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego na funkcję hotelową. Zauważyć bowiem należy, że skarga wniesiona w trybie art. 227 K.p.a. jest skargą powszechną, instrumentem społecznej kontroli administracji, której przedmiotem jest krytyka organizacji lub działania organów lub instytucji oraz osób w nich zatrudnionych. Na działanie administracji publicznej w sprawach petycji, skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny. Procedura skargowa unormowana w Kodeksie postępowania administracyjnego ma zatem cechy samodzielnego – głównie wewnętrznego – jednoinstancyjnego kontrolnego postępowania administracyjnego, kończącego się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu skargi.
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 37 K.p.a., odnosząc się bowiem do zarzutu skarżącej prawidłowo wskazał, że wyznaczony w trybie art. 37 § 2 K.p.a. termin nie jest terminem normatywnym z upływem którego ustawa wyłącza kompetencje organu do dalszego prowadzenia postępowania. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w ramach prowadzonego postępowania pismem z dnia 16 lutego 2012 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków we wniosku o udzielenie pozwolenia na prace związane z modernizacją i adaptacją dawnego domu kahalnego na funkcję hotelową, a następnie z uwagi na nieusunięcie wskazanych braków, pismem z dnia [..] marca 2012 r. pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. W świetle powyższych okoliczności sąd pierwszej instancji nie mógł stwierdzić bezczynności organu w sprawie z wniosku skarżącej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.