Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi K.K. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] stycznia 2017r. w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów potwierdził skarżącemu status działacza opozycji antykomunistycznej na podstawie przepisów ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 ze zm., dalej jako "ustawa o działaczach opozycji").
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że organ powinien również potwierdzić status osoby osoby represjonowanej, zgodnie z informacją Instytutu Pamięci Narodowej Oddziałowego Archiwum w Szczecinie z 13 grudnia 2016 r.
Decyzją z [...] marca 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ potwierdził, że wnioskodawca był działaczem opozycji antykomunistycznej w rozumieniu przepisów ustawy o działaczach opozycji. Zdaniem organu, informacja IPN z 13 grudnia 2016 r. potwierdza prowadzenie działalności opozycyjnej, jednak nie jest wystarczającym dowodem na uznanie statusu osoby represjonowanej. Wskazano w niej bowiem jedynie, że ze względu na prowadzoną działalność skarżący znajdował się w zainteresowaniu szczecińskiej Służby Bezpieczeństwa. Był wielokrotnie zatrzymywany, przesłuchiwany i poddawany rewizjom. Przeprowadzano także rozmowy ostrzegawcze. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów (zaświadczenie Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie z 14 lipca 1999 r.) wynika jednak, że skarżący był zatrzymywany na 48 godzin, a zatem na okres krótszy niż wskazany w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o działaczach opozycji, co potwierdził też skarżący w piśmie z 7 lutego 2017 r.
Organ wskazał, że na dowód zwolnienia skarżącego z pracy przedłożył on świadectwo pracy z Urzędu Miejskiego w Szczecinie z 17 grudnia 1981 r., z którego wynika, że skarżący był zatrudniony w tej instytucji od 11 lutego do 17 grudnia 1981 r. Stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron. W ocenie organu, zwolnienie z pracy nie nastąpiło w wyniku wzięcia udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, lecz było związane z jego przynależnością do legalnie działającego w latach 1980-1981 NSZZ Solidarność.
Zdaniem organu, także uznanie skarżącego za pokrzywdzonego zgodnie z art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.), nie jest jednoznaczne z uzyskaniem statusu osoby represjonowanej w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Pokrzywdzonym, w rozumieniu ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Takie represje nie zostały uwzględnione w katalogu represji wskazanym w art. 3 ustawy o działaczach opozycji.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie wypełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 lit. a. ustawy o działaczach opozycji. Natomiast oceniając przesłankę z art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji, Sąd I instancji wziął pod uwagę dwa elementy tej normy, które muszą wystąpić łącznie, żeby można było przyjąć, że mamy do czynienia z osobą represjonowaną z powodów politycznych. Jest to po pierwsze, udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, a po drugie, w związku z tym została z taką osobą rozwiązana umowa o pracę.
Sąd I instancji wskazał, że instytucja wystąpienia wolnościowego nie ma definicji legalnej, jednak nie jest zwrotem obcym prawu polskiemu. Została uwzględniona między innymi w art. 2 ust. 6 i 7 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1255), a także w tytule, preambule i art. 1 ustawy z 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989 (Dz.U. z 2009 r., Nr 91, poz. 741). Sąd I instancji odniósł się do uzasadnienia projektu do ustawy o działaczach opozycji, jak również do jej preambuły. Zdaniem Sądu I instancji, intencją prawodawcy była pomoc osobom represjonowanym z powodów politycznych, angażującym się w latach 1956-1989 w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny, przy czym działalność tę, w tym wystąpienia wolnościowe można rozumieć szeroko, o ile mieszczą się we wskazywanym okresie, który wyznacza granice, o jakich mowa w ustawie.
W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że angażowanie się w działalność antykomunistyczną mogło przybierać różne formy, a pojęcie udziału w wystąpieniu wolnościowym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji, to także szereg działań o charakterze organizacyjnym lub przygotowawczym. Sąd I instancji wskazał, że wystąpienie tego rodzaju jest "pewnym procesem", czego organ rozważając tę sprawę w ogóle nie poddał pod rozwagę. Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepełny, a materiał został oceniony w sposób dowolny.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że drugą, niezbędną przesłanką z art. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o działaczach opozycji, jest związek między udziałem w wystąpieniu wolnościowym, rozumianym jako proces, w skład którego także wchodzą przygotowania, czy działalność informacyjna, a rozwiązaniem umowy o pracę. Do rozwiązania umowy może dojść zarówno wtedy, gdy pracodawca i pracownik, podejmą taką decyzję (porozumienie stron), jak i gdy tylko jedna ze stron chce zakończenia stosunku pracy i składa drugiej stronie stosowne oświadczenie woli (wypowiedzenie umowy, rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia).
Sąd I instancji wskazał, że organ kilkukrotnie posługuje się sformułowaniem "zwolnienie z pracy", chociaż ustawodawca w art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji takim pojęciem się nie posługuje. Stosunek pracy skarżącego został rozwiązany za porozumieniem stron. Zdaniem Sądu I instancji, także i taki sposób zakończenia świadczenia pracy jest wystarczający z punktu widzenia art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji.
Zdaniem Sądu I instancji, organ nie zbadał w sposób wystarczający związku, jaki zachodził pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę a działalnością skarżącego, szczególnie wobec dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, pochodzącej z zasobów IPN, jak i wobec wyjaśnień skarżącego. W ustawie o działaczach opozycji ustawodawca wyznaczył granice czasowe na lata 1956 – 1989. W ocenie organu, stanowisko organu prowadzi do niedopuszczalnego przyjęcia, że skoro w latach 1980-1981 NSZZ Solidarność działała legalnie, to nie prowadziła działalności antykomunistycznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 lit. d) ustawy o działaczach opozycji i przyjęcie, że do grona osób represjonowanych z powodów politycznych, o których mowa w tym przepisie może być zaliczona osoba, która prowadziła działalność w NSZZ Solidarność przed wprowadzeniem stanu wojennego, polegająca na wieszaniu plakatów, dystrybuowaniu związkowych broszur i ulotek.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zarzucił bowiem organowi braki w postępowaniu dowodowym wskazując, że postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób niepełny, a materiał dowodowy sprawy oceniono w sposób dowolny i pochopny. Wynika to z tego, że organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy skarżący brał udział w postępowaniu wolnościowym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o działaczach opozycji oraz udział ten skutkował rozwiązaniem ze skarżącym umowy o pracę. Jednak w zarzutach skargi kasacyjnej organ sformułował jedynie zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 3 lit. d) ustawy o działaczach opozycji, pomimo, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie oceny Sądu I instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Po drugie, Sąd I instancji nie podziela prezentowanej przez organ zawężającej wykładni pojęcia "wystąpienia wolnościowego" użytego w art. 3 pkt 3 ustawy o działaczach opozycji. Organ odwołuje się bowiem do wystąpień wolnościowych wskazanych w ustawie o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989, wskazując, że chodzi tu wyłącznie o udział w konkretnych wydarzeniach, a nie, jak to przyjął Sąd I instancji, udział w określonym procesie, w skład którego wchodzą również przygotowania i działalność informacyjna. Wbrew jednak twierdzeniom organu, prawidłową interpretację tego pojęcia zaprezentował Sąd I instancji.
Należy bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się świadomie określonymi pojęciami. Wyszczególnienie konkretnych wystąpień wolnościowych w ustawie o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989 nie jest definicją legalną tego pojęcia, ale określeniem zakresu obowiązywania tej ustawy. W ustawie o działaczach opozycji ustawodawca nie wskazuje konkretnych wydarzeń uznanych za wystąpienia wolnościowe, a zatem uznać należy, że pojęcie to należy rozumieć szerzej.
Wbrew twierdzeniom organu nie jest również tak, że zaprezentowana przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "wystąpienie wolnościowe" prowadzi do nadania mu sensu tożsamego z pojęciem działalności, o której stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Zgodnie z treścią tego przepisu, działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Działalność tego rodzaju ustawodawca określił w sposób bardzo precyzyjny, bowiem musiała być ona zagrożona odpowiedzialnością karną, musiała odbywać się co najmniej we współpracy ze strukturą zorganizowaną prowadzącą tego rodzaju działalność i trwać określony czas.
Takich warunków nie stawia ustawodawca w art. 3 pkt 3 lit. d) ustawy o działach opozycji, bowiem w tym wypadku konieczny jest tylko udział w wystąpieniu wolnościowym (w zaprezentowanym wyżej rozumieniu) i skutek w postaci rozwiązania umowy o pracę. Inne są zatem przesłanki uzyskania statusu działacza opozycji, a inne uznania za osobę represjonowaną z powodów politycznych, dlatego też zaprezentowana przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "wystąpienie wolnościowe" nie prowadzi do ich utożsamienia.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.