Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 189/20 uwzględnił skargę V. H. (dalej określanego jako skarżący) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego (pkt 1), bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a nadto przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 3) oraz zasądził od organu kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Skarżący wnioskiem z dnia 27 grudnia 2018 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na inne okoliczności - ochronę życia rodzinnego i prywatnego, z uwagi na przysługujące jego żonie prawo stałego pobytu na terytorium Polski.
Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które ten uzupełnił w dniu 31 stycznia 2019 r. Następnie w dniu 19 lutego 2019 r. organ wystąpił do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskami o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał w dniu 21 marca 2019 r. Kolejnym pismem z dnia 26 lutego 2019 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Jednocześnie termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 10 czerwca 2019 r.
W dniu 16 stycznia 2020 r. skarżący nadał na poczcie ponaglenie do załatwienia sprawy, które wpłynęło do siedziby organu w dniu 21 stycznia 2020 r. Wojewoda Mazowiecki następnego dnia, tj. 22 stycznia 2020 r., wydał decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.
Skarżący w dniu 21 stycznia 2020 r. złożył na poczcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu sumy pieniężnej i zasądzenia zwrotu kosztów postepowania. Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, którego bezczynność zaskarżono.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga została wniesiona już po wydaniu decyzji z wniosku skarżącego, a poza tym nie można przypisać mu stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2020 r. na wstępie odniósł się do zarzutu organu, że skarga została wniesiona do sądu już po wydaniu decyzji przez uprawniony organ. W tym kontekście wskazał, że skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 21 stycznia 2020 r., zaś doręczona organowi w dniu 24 stycznia 2020 r. Sąd powołując się na art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej P.p.s.a.) uznał w tej sytuacji, że skarga została skutecznie wniesiona w dniu 21 stycznia 2020 r., a zatem przed wydaniem decyzji (22 stycznia 2020 r.). Tym samym, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do oddalenia a limine skargi, a tym bardziej do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, tj. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.
Następnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Wskazał, że postępowanie trwało od dnia 27 grudnia 2018 r. do 22 stycznia 2020 r., a zatem blisko 13 miesięcy. Tymczasem w sprawie nie zaistniały usprawiedliwione powody prowadzenia postępowania przez tak długi czas. Nawet odliczając czas na uzupełnienie braków formalnych podania, a także czas na dokonanie sprawdzeń przez służby bezpieczeństwa, a także czas niezbędny na analizę zebranego materiału, nie sposób znaleźć powodów do usprawiedliwienia uchybienia dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy (uznając, że sprawa dotycząca zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą szczególnie skomplikowaną). Podkreślił przy tym, że od czasu upływu terminu na zgłoszenie zastrzeżeń przez służby bezpieczeństwa (kwiecień 2019 r.), organ nie podejmował żadnych istotnych czynności w sprawie.
W ocenie Sądu wydanie decyzji było obiektywnie możliwe w wyznaczonym przez organ terminie, tj. do dnia 10 czerwca 2019 r., ponieważ nie zaistniały uzasadnione powody do tego, aby postępowanie musiało ulec przedłużeniu.
Odnosząc się zaś do uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa Sąd podał, że do dnia wydania decyzji, odliczając terminy na uzupełnienie braków formalnych oraz zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń przez właściwe służby bezpieczeństwa, nie upłynął rok. Podkreślił przy tym, że uchybienie nie wynikało z winy poszczególnych funkcjonariuszy Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, ale z obiektywnych przesłanek w postaci lawinowego wzrostu spraw dotyczących legalizacji pobytu. W ocenie Sądu, okres ten nie nosi zatem cech rażącego naruszenia prawa, w szczególności biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.
Jednocześnie Sąd za zasadne uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Jego zdaniem, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącego, a także okres trwania postępowania, kwota ta jest adekwatna. Przyjął bowiem, że wspomniana kwota nie ma charakteru symbolicznego, a bezczynność nie została zawiniona przez pracowników organu.
Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie dwa zarzuty procesowe.
Pierwszy z nich podniósł naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 83 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.) poprzez uznanie, że skarga na bezczynność została złożona przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności. W ocenie pełnomocnika w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że skarga na bezczynność została złożona po ustaniu stanu bezczynności w sprawie (wydaniu przez organ decyzji i jej wysłaniu), co winno skutkować oddaleniem skargi.
Z kolei drugi zarzut odniesiono do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej nie powinno być stwierdzone, gdyż skarga w świetle okoliczności sprawy winna być oddalona.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że do ustalenia, czy w sprawie została wydana decyzja przez organ przed czy po wniesieniu skargi na bezczynność ma zastosowanie art. 83 § 3 P.p.s.a. Podzielił zaś pogląd, że dla oceny pozostawania przez organ w stanie bezczynności miarodajny winien być moment wpływu skargi do organu i w tej dacie oceniane winno być, czy w sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie. Pełnomocnik zaznaczył, że jakkolwiek skarżący nadał przesyłkę ze skargą za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 21 stycznia 2020 r., to fakt ten był dla organu nieznany w momencie wydawania decyzji, gdyż przesyłka ze skargą wpłynęła do organu w dniu 24 stycznia 2020 r. Tym samym skarga złożona przez skarżącego w dniu 24 stycznia 2020 r., winna zostać oddalona, jako że w dniu jej wniesienia nie istniał stan bezczynności organu biorąc pod uwagę, że decyzja została wydana i wysłana przed wniesieniem skargi.
W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, Sąd nie powinien orzekać w zakresie art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. Argumentował także, że taka sytuacja zwalnia Sąd z obowiązku badania, czy stan bezczynności lub przewlekłego postępowania w sprawie zaistniał, czy miał charakter rażącego naruszenia prawa, czy istnieją podstawy do nałożenia grzywny czy przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Nie mogło bowiem w niniejszej sprawie nastąpić uwzględnienie skargi w jakimkolwiek zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone przez jej autora stosunkowo wąsko, gdyż nie obejmują szeregu zagadnień związanych z orzekaniem przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Pełnomocnik nie kwestionuje nawet, odmiennie niż na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stanu bezczynności organu w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku, przyjmując jednak, że w chwili wniesienia skargi taki stan był już nieaktualny wobec załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W skardze kasacyjnej podnosi jednakże niezwykle istotną kwestię związaną z datą wniesienia skargi do sądu, a cała argumentacja zmierza do wykazania, że w tym zakresie momentem miarodajnym jest chwila wpływu skargi do siedziby organu, nie zaś data nadania skargi do sądu za pośrednictwem organu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy determinuje wynik kontroli instancyjnej, także z uwagi na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, z. 6, poz. 79), w której przyjęto, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy na wstępie stwierdzić, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis ten nie określa jednak momentu, w którym skarga zostaje skutecznie wniesiona. Nie jest nim "otrzymanie" skargi przez organ, o czym mowa w art. 53 § 2 i 3 P.p.s.a. (niepowołanych w podstawie kasacyjnej), gdyż ustawa z chwilą otrzymania skargi, tj. wpływu do siedziby organu, łączy inne skutki. Mianowicie od tego momentu rozpoczyna się trzydziestodniowy termin dla organu, w którym organ, w zakresie swojej właściwości, ma możliwość uwzględnienia skargi w całości, a w razie nieskorzystania z autokontroli swojego działania lub niedziałania - zobowiązany jest w tym terminie do przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę.
Regulacja ta stanowi gwarancję dla strony skarżącej, że skarga dotrze do adresata, tj. sądu administracyjnego w określonym terminie. Nie można upatrywać faktu "otrzymania" skargi jako momentu jej wniesienia w treści art. 53 § 2b P.p.s.a. (powołanym jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten, uwzględniając brzmienie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., przesądza jedynie, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wyczerpanie na drodze administracyjnej przysługującego stronie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że kwestię daty wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w tym także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wiązać należy z regułami określonymi w art. 83 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
Bez względu na to kiedy świadczący usługi pocztowe przekaże pismo (skargę) do sądu administracyjnego datą jego wniesienia do sądu jest data prawidłowego oddania pisma w placówce pocztowej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I FZ 156/16 (LEX nr 2082253) wypływające z art. 83 § 3 P.p.s.a. gwarancje nie obejmują tylko i wyłącznie zachowania terminu. Użyty w nim kategoryczny zwrot "oddanie pisma (...) jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu" oznacza także to, że wnosząc w ten sposób skargę do sądu strona skarżąca uzyskuje pewność co do daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego z wszelkimi konsekwencjami z tym związanymi.
W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący po uprzednim wyczerpaniu środka w postaci ponaglenia w dniu 21 stycznia 2020 r. oddał w Urzędzie Pocztowym nr [...] w [...] adresowane do Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie pismo z tego dnia stanowiące skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegającą na niezałatwieniu sprawy z jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Należy zauważyć, że przesyłka została prawidłowo nadana, co potwierdzają adnotacje na kopercie nadawczej. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje, że przesyłka ta została doręczona do siedziby organu w dniu 24 stycznia 2020 r. Oznacza to tym samym, że skarga na bezczynność organu została wniesiona do sądu na jeden dzień przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, co miało miejsce w dniu 22 stycznia 2020 r. Nie znajduje więc usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 83 § 3 P.p.s.a. w związku art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga została wniesiona przed załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji.
Także zarzut procesowy odniesiony do art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a. nie jest zasadny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że merytoryczna ocena zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Zatem według stanu na tę chwilę należy badać, czy organ załatwił sprawę w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (przepis art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w taki sposób definiuje bezczynność organu). W razie stwierdzenia bezczynności sąd, uwzględniając skargę, stosuje środki wymienione art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. oraz może zastosować środki, o których mowa w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Oddalenie skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięć, o których mowa w art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. może więc nastąpić wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez sąd, że według stanu na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje bezczynny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).
Sąd pierwszej instancji ustalając, że organ na dzień wniesienia skargi nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego przez wydanie decyzji pozostając przy tym w stanie bezczynności, władny był orzec, że dopuścił się bezczynności, a nadto ocenić charakter tej bezczynności i orzec o przyznaniu sumy pieniężnej. Nie naruszył więc przepisów, na które powołuje się pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną. Jak już zauważono na wstępie pełnomocnik nie podważa ustaleń Sądu pierwszej instancji, że organ na dzień wniesienia skargi (21 stycznia 2020 r.) pozostawał bezczynny, przyznał to wprost w redakcji pierwszego zarzutu kasacyjnego, a zasadność swych twierdzeń w ramach obu zarzutów kasacyjnych upatrywał jedynie w tym, że w dniu otrzymania skargi (24 stycznia 2020 r.) nie był już bezczynny, skoro dwa dni wcześniej załatwił sprawę przez wydanie decyzji, stąd skarga winna zostać oddalona w całości.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.