Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. Z. na decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Na skutek kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce nr [...] położonej w Z., gmina L. znajduje się płyta składowa obornika o wymiarach 5,15 x 5,0 m, z trzech stron wymurowana z bloczków betonowych o grubości 24 cm i wysokości ścian 1,3 m. Płyta betonowa zlokalizowana jest w odległości około 10,5 m od granicy z działką [...], natomiast od budynku chlewni w odległości około 10,60 m. Płyta posiada posadzkę betonową, a na ścianie tylnej wykonany jest odpływ z rury PCV skierowanej do wiadra. E. Z. oświadczyła do protokołu oględzin z dnia 18 czerwca 2014 r., że posadzka betonowa płyty obornikowej powstała około 15 lat temu (w 1999 r.), natomiast przed rokiem 1999 obornik składowano bezpośrednio na gruncie w tym samym miejscu, w którym wykonano posadzkę betonową. W 2010 r. E. Z. wykonała trzy ściany murowane. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r. inwestor oświadczyła, że inwestycja została wykonana nie 15 lat temu, ale 20, w związku z czym organ przesłuchał ją w charakterze strony.
E. Z. oświadczyła, że posadzka betonowa płyty obornikowej powstała przed 1995 r., gdyż właśnie w tym roku przeprowadziła się do gospodarstwa, a inwestorem był jej ojczym Z. J. W 1999 r. matka E. Z.– A. J. przepisała na nią gospodarstwo. Przesłuchiwana potwierdziła, że trzy murowane ściany z bloczka betonowego wykonała w 2010 r., a wykonanie posadzki betonowej płyty przed 1995 r. może potwierdzić A. D., który jednak podczas przesłuchania nie potwierdził daty realizacji przedmiotowej płyty obornikowej. Potwierdził jedynie, że na prośbę E. Z. około 2009 r. wymurował trzy ściany płyty obornikowej.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. zobowiązał E. Z. do przedłożenia: szkicu przedstawiającego wykonaną płytę do składowania obornika wraz ze stanowiącą jej integralną część obudową wykonaną z bloczków betonowych z niezbędnym opisem potwierdzającym spełnienie przez budowę warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 7 października 1997 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 81), oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki o nr geod. [...] z naniesioną płytą do składowania obornika, zaświadczenia Wójta Gminy Lubicz o zgodności budowy płyty do składowania obornika z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Lubicz odmówił inwestorowi wydania zaświadczenia o zgodności budowy płyty do składowania obornika na działce nr [...] w miejscowości Z. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wójta ww. działka znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem 6MNR o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna rezydencjonalna z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi i dopuszczalnym przeznaczeniu uzupełniającym. Przedmiotowa płyta obornikowa nie jest natomiast ani obiektem, ani urządzeniem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., zaś wniesiona skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1404/14.
Z uwagi na niedostarczenie dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał E. Z. rozbiórkę obudowanej z trzech stron ścianami z bloczków betonowych płyty do składowania obornika o wymiarach 5,51 m x 5,00, m, wykonanej na działce o nr geod. [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. – po rozpatrzeniu odwołania inwestora – Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i 3 i art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego wobec braku możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji wydał prawidłową decyzję. Nadto, wskazując na § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 81), organ odwoławczy podkreślił, że płyta i ściany stanowią jedną całość płyty do składowania obornika, a obowiązek dokonania zgłoszenia na płytę do składania obornika wszedł w życie z dniem 24 grudnia 1997 r. Na dołączonej do protokołu z oględzin dokumentacji fotograficznej widać, że przedmiotowy obiekt jest stosunkowo nowy i trudno uznać, że został on wykonany 20 lat temu, jak twierdzi inwestor. Z kolei świadek A. D. potwierdził jedynie wymurowanie w roku 2009 trzech ścian płyty obornikowej, natomiast nie określił daty wykonania samej posadzki.
Skargę na powyższą decyzję złożyła E. Z., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przepisy te w analizowanym brzmieniu zostały wprowadzone ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111 poz. 726), która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r. Oznacza to, że przed tą datą nie było wymagane zgłoszenie budowy płyty do składowania obornika i nie będzie miał zastosowania przed tą datą art. 49 b ww. ustawy.
Sąd wskazał, iż ustalając datę budowy płyty do składowania obornika, organ oparł się w szczególności na wyjaśnieniach skarżącej oraz dowodzie z przesłuchania świadka. Przytaczając je, Sąd pierwszej instancji uznał, że wyjaśnienia, iż przedmiotowy obiekt powstał przed 1995 r. są niewiarygodne. Zdaniem Sądu, skarżąca, świadoma konsekwencji prawnych wybudowania obiektu po 1995 r. (a w zasadzie po 24 grudnia 1997 r.) zmieniła swoje wyjaśnienia w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r., a więc bezpośrednio po otrzymaniu postanowienia organu z dnia [...] lipca 2014 r. Co istotne, w ww. piśmie jako przyczynę wycofania się ze swych twierdzeń o wybudowaniu płyty w 1999 r. podała takie fakty, jak: zbadanie posiadanej dokumentacji, oraz rozmowę z rodziną i znajomymi. Tymczasem pomimo wskazania przesłanek w oparciu, o które zmieniła swe stanowisko, nie wskazała dowodów, które wynikałyby z powyższych przesłanek.
Wskazane dokumenty w postaci aktu zgonu ojczyma oraz protokołu z oględzin z dnia 20 kwietnia 2014 r. oraz wniosek o przesłuchanie jednego tylko świadka A. D., znikomość zgłoszonych dowodów i brak wynikającej z nich wiedzy, co do daty budowy płyty obornikowej, czynią zdaniem Sądu niewiarygodnymi twierdzenia skarżącej, że powzięła wiedzę o innej dacie budowy ww. płyty niż data podana przez nią pierwotnie, tj. w dniu 18 czerwca 2014 r. Nadto, dowodu na potwierdzenie zmienionej przez stronę wersji daty budowy obiektu nie może stanowić protokół kontroli, na który powołuje się skarżąca. Protokół ten pochodzi z dnia 20 maja 2014 r., a przyjmując, że ustalenia zawarte w nim dotyczą również czasu budowy płyty do składowania obornika wynikało, że obiekt ten powstał w poprzednim dziesięcioleciu, nie zaś dwudziestoleciu jak twierdzi skarżąca.
Również na podstawie aktu zgonu ojczyma skarżącej i umowy darowizny nieruchomości nie da się wywnioskować, kiedy powstał przedmiotowy obiekt gospodarczy. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że to nie ona była inwestorem, a jej ojczym. Z protokołu oględzin z dnia 18 czerwca 2014 r. wynika wręcz, że gdy gospodarstwo prowadzili rodzice skarżącej płyta do składowania obornika jeszcze nie istniała. W świetle powyższego, organ prawidłowo przyjął, że obiekt powstał po dacie 24 grudnia 1997 r. i zastosowanie do niego ma przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd powtórzył również treść § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, stwierdzając, że ustalając datę budowy przedmiotowego obiektu trzeba uwzględnić nie tylko datę budowy posadzki (dna płyty), ale także ścian.
Nadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że nawet gdyby dać wiarę późniejszym oświadczeniom skarżącej co do daty powstania płyty do składowania obornika, to przy rozstrzyganiu sprawy należało uwzględnić, że ok. 2009 r. (zeznania świadka) lub 2010 r. (wyjaśnienia skarżącej) doszło do odbudowy ścian płyty do składowania obornika (w miejsce zdemontowanych ścian wybudowano nowe). Odbudowa ta w świetle treści art. 30 ust. 1 pkt 1 z związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego również wymagała zgłoszenia, czego bezsporne w niniejszej sprawie skarżąca nie dokonywała. W takiej sytuacji zastosowanie również ma przepis art. 49 b ustawy. Mając z kolei na uwadze jego treść, organ I instancji zasadnie wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., a ponieważ budowa płyty do składowania obornika nie była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem strona skarżąca nie była w stanie spełnić obowiązków nałożonych na nią ww. postanowieniem organy zasadnie uznały, że zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego o rozbiórce obiektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły w sprawie materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana przez nie ocena dowodów została z kolei przeprowadzona w sposób spójny i logiczny, a skarżąca poza ogólnikowymi stwierdzeniami, w żaden sposób nie podważyła dokonanych ustaleń.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a. poprzez wadliwie nie uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracyjne co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd nieprawidłowej daty wybudowania płyty do składowania obornika, a co za tym idzie uznaniem za prawidłową decyzji organów administracji publicznej obydwu instancji o nakazaniu jej rozebrania,
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 49b ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W piśmie z dnia 6 lipca 2016 r. skarżąca zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna zawierała częściowo usprawiedliwione podstawy.
I tak, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie, w którym skarżąca kwestionowała ustaloną przez organy datę wybudowania przedmiotowej płyty na składowanie obornika. Wskazywanie przez stronę skarżącą, że zmiana jej wyjaśnień odnośnie daty powstania przedmiotowego obiektu wynikała z namysłu pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż samo w sobie nie pozwalało to jeszcze na podważenie ustalonego stanu faktycznego. Skarżąca nie przedstawiła na poparcie swoich twierdzeń żadnych weryfikowalnych obiektywnie dowodów, które podważałyby ustaloną przez organ datę budowy obiektu budowlanego, a to z kolei sprowadzało jej twierdzenia do nieuprawnionej polemiki. Zgodzić się jednak należy z innymi twierdzeniami strony skarżącej, że przyjęte przez organ nadzoru budowlanego i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji podstawy orzeczenia nakazu rozbiórki nie zostały w sprawie prawidłowo ustalone.
Podkreślić trzeba, że podstawowy powód, dla którego orzeczono o nakazie rozbiórki płyty do składowania obornika stanowił fakt kolidowania jej lokalizacji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalając go, organy pominęły jednak to, że działka na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, nie stanowi jeszcze zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej z obiektami towarzyszącymi (§ 30 uchwały Nr XXV/270/08 Rady Gminy Lubicz w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2009 r. Nr 9, poz. 192 – zwanej dalej Planem). Zgodnie bowiem z § 3 pkt 17 Planu przez "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rezydencjonalną" należy rozumieć zabudowę mieszkaniową jednorodzinną realizowaną na terenach, które do tej pory były terenami wykorzystywanymi rolniczo, tereny pod tę zabudowę wymagają wprowadzenia nowych układów komunikacyjnych i dokonania podziału na nowe działki budowlane o minimalnej powierzchni 1400 m2, zabudowa na tych działkach będzie lokalizowana jako wolno stojąca, a wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej to 70%, a w przypadku wydzielenia z terenów rolnych działki budowlanej, obowiązek zapewnienia dojazdu do terenów przeznaczonych w planie pod uprawy rolne.
Powyższa definicja odnosi się zatem do działek, które zaprzestano wykorzystywać rolniczo, a zaczęto pod zabudowę mieszkaniową, co w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornie nie dotyczyło działki, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt. Ta działka wraz z płytą do składowania obornika była wykorzystywania na potrzeby działającego gospodarstwa rolnego i to jeszcze przed uchwaleniem Planu. W takiej sytuacji ustalenia Planu dotyczące zabudowy rezydencjonalnej dla działki skarżącej nie były obowiązujące, gdyż Plan ten przewidywał regulacje dla nowych działek budowlanych, na co zresztą wprost wskazano w treści § 3 pkt 17 tegoż Planu, odwołując się do "nowych działek budowlanych", czy "wydzielenia z terenów rolnych działki budowlanej". Oznacza to, że na podstawie tego Planu nie można było przesądzić, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc o konieczności zastosowania w sprawie art. 49b Prawa budowlanego.
Za błędne tym samym należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że strona skarżąca nie była w stanie spełnić obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. W tej sytuacji, ponieważ odpadła podstawowa przesłanka wydania w sprawie nakazu rozbiórki, za podważoną należało uznać przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji kontrolę, jak i legalność kontrolowanych w sprawie aktów. W tej części zasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim ustalono i oceniono stan faktyczny sprawy oraz zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w całości. Przepis art. 49b ust. 4 tej ustawy jako niestosowany w sprawie nie podlegał ocenie kasacyjnej.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu skarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego związane będą powyżej przedstawioną oceną niniejszej sprawy, ale uwzględnią również to, że przedmiotowa płyta do składowania obornika służy do obsługi funkcjonującego gospodarstwa rolnego. Organy rozpoznające sprawę winny mieć na uwadze, iż zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81): "Do usuwania i przechowywania odchodów zwierzęcych powinny być zastosowane urządzenia i budowle rolnicze odpowiednie do systemów utrzymywania zwierząt".
Tym samym, skarżąca prowadząc chlewnie, ma obowiązek zapewnienia odprowadzania odchodów zwierząt. Te okoliczności winny być uwzględnione przez organy w zakresie w jakim konieczne będzie przeprowadzenie ponownie postępowania administracyjnego w sprawie.