Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2527/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie należało odmówić wydania zezwolenia ponieważ powodowałoby to niezgodność z przepisami prawa miejscowego, gdy tak naprawdę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym obszarze dopuszcza możliwość prowadzenia działalności w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów gdy jest to związane z gospodarką komunalną miasta;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim umowy nr [...]z dnia 16 grudnia 2014 r. oraz umowy współpracy z dnia 18 maja 2016 r., z których to wprost wynika iż skarżąca jest zobowiązana do odbioru miejskich odpadów komunalnych oraz brak jest faktycznego potwierdzenia okoliczności powoływanych przez organ, że prowadzona działalność przez skarżącą nie jest związana z gospodarką komunalną miasta - Maków Mazowiecki, gdyż jest wręcz przeciwnie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty proceduralne, z tym, że w rozważaniach tych konieczne jest odniesienie się do mających związek z tymi zarzutami zagadnieniami materialnoprawnymi. W podstawie procesowej skargi kasacyjnej powołano się na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., przy czym wskazano dwa sposoby naruszenia.
Po pierwsze, naruszenie ma, zdaniem skarżącej, polegać na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim umowy nr [...]z dnia 16 grudnia 2014 r. oraz umowy współpracy z dnia 18 maja 2016 r., z których to wprost wynika iż skarżąca jest zobowiązana do odbioru miejskich odpadów komunalnych. Zarzut ten nie jest skuteczny.
Stwierdzeń Sądu pierwszej instancji i organów nie można odczytywać w oderwaniu od wszystkich ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego oraz procesowych uwarunkowań postępowania wyjaśniającego. W myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Zamierzony sposób gospodarowania odpadami został określony we wniosku. W odniesieniu zatem do tego sposobu gospodarowania odpadami ustalano okoliczność istotną z punktu widzenia § 9 pkt 4 lit. a uchwały Nr XLVI305/204 Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Maków Mazowiecki – sektor D. Ustalenie organów, niezakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji, jest takie, że już dotychczas przyznane Spółce zezwolenia przekraczają, z uwagi na ilość odpadów, rozmiar działalności mogącej mieć związek z gospodarką komunalną miasta Maków Mazowiecki.
W obrocie prawnym funkcjonowała, w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzja z dnia 20 maja 2014 r. zezwalająca Spółce na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania do 25000 Mg/rok w zakresie wytwarzania oraz do 25000 Mg/rok w zakresie przetwarzania. Ilości odpadów komunalnych powstających w Makowie Mazowieckim w latach 2010-2015 nie przekraczały 2700 Mg/rok. Wniosek z dnia 5 maja 2014 r. dotyczył zezwolenia na intensyfikację działalności do maksymalnego poziomu 62140 Mg/rok odpadów przetwarzanych oraz do poziomu 52380 Mg/rok odpadów wytwarzanych.
Okoliczność w postaci związku działalności z gospodarką komunalną miasta odnosi się do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a więc do działalności wskazanej we wniosku. Stwierdzenie o braku tego związku oznacza zatem jedynie, że intensyfikacja działalności nie będzie miała związku z gospodarką komunalną miasta Maków Mazowiecki.
Abstrahując od wydanej wcześniej i istniejącej w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania, zauważyć należy, że nie było możliwe potraktowanie wniosku jako w części odnoszącego się do gospodarki komunalnej miasta Maków Mazowiecki, a jedynie w części jako niemającego związku z tą gospodarką.
Postępowanie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma charakter wnioskowy, co wprost wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach. Co do zasady, w tego typu postępowaniach o treści wniosku, a co za tym idzie o treści ewentualnego zezwolenia decyduje wnioskodawca, w tym przypadku posiadacz odpadów. Pozytywne decyzje oparte na art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, co do zasady pokrywają się z tym, co znajduje się we wnioskach (patrz: Wojciech Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz", WK 2016, pkt 1 do art. 43). W przepisach szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska możliwe są sytuacje, w których, mimo wnioskowego charakteru postępowania, organ uprawniony do wydania decyzji może przyczynić się do kształtowania treści żądania i wpływania na zakres uprawnienia. Przykładem takiego trybu jest art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.).
Pewne elementy tego rodzaju relacji między treścią wniosku a rozstrzygnięciem organu wynikają z norm art. 184 ust. 2 pkt 7 i 10 oraz art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396).
W niniejszej sprawie, jakkolwiek w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów podstawę prawną stanowią normy art. 181 ust. 1 pkt 4 i nast. Prawa ochrony środowiska, istotne znaczenie mają, z uwagi na treść art. 45 ust. 5-8 ustawy o odpadach, przepisy art. 42 ust. 1 pkt 4 oraz art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach.
W zakresie spełnienia wymagania, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, istotna jest ta część wniosku, która wynika z art. 42 ust. 1 pkt 4, według którego, wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów zawiera wskazanie:
- a) miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów,
- b) maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku,
- c) największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów,
- d) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.
Podobnie, według art. 42 ust. 2 pkt 5, wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów zawiera, wskazanie:
- a) miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów,
- b) maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku,
- c) największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów,
- d) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.
W odniesieniu do tych wskazań wniosku, decyzja o zezwoleniu nie może zawierać modyfikacji niezgodnych z intencją wnioskodawcy. Wniosek w tym zakresie może być albo uwzględniony albo organ odmawia wydania zezwolenia.
W konsekwencji, jest niewątpliwe, że wniosek dotyczył działalności znacznie wykraczającej poza działalność związaną z gospodarką komunalną miasta. Rozmiar działalności polegającej na zbieraniu odpadów oraz na przetwarzaniu odpadów wskazywał więc, że nie jest to działalność związana wyłącznie z gospodarką komunalną miasta Maków Mazowiecki. Ustalenie to, w świetle § 9 pkt 4 lit. a uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było wystarczające.
Uchybienie polegające na pominięciu umów, z których wynika, że Spółka jest zobowiązana do odbioru miejskich odpadów komunalnych, nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy.
Po drugie, zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegał na braku potwierdzenia okoliczności powoływanych przez organ, iż prowadzona przez skarżącą działalność nie jest związana z gospodarką komunalną miasta Maków Mazowiecki. Najpierw przypomnieć trzeba, że ustaleniu podlegała okoliczność dotycząca przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W przepisie tym jest zaś mowa o zamierzonym sposobie gospodarowania odpadami. Wskazany we wniosku maksymalny poziom odpadów przetwarzanych (62140 Mg/rok) i wytwarzanych (52380 Mg/rok) organy uznały za niezwiązany z gospodarką komunalną miasta Maków Mazowiecki gdyż ilość odpadów komunalnych w latach 2010-2015 nie przekraczała 2700 Mg/rok. Dane te zostały ustalone przez organ pierwszej instancji na podstawie szczegółowych warunków zamówienia dla przetargów na odbiór odpadów komunalnych dla miasta Maków Mazowiecki. Wielkości tych skarżący nie podważył w trakcie postępowania administracyjnego.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie należało odmówić wydania zezwolenia ponieważ powodowałoby to niezgodność z przepisami prawa miejscowego, gdy tak naprawdę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym obszarze dopuszcza możliwość prowadzenia działalności w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów gdy jest to związane z gospodarką komunalną miasta.
Jak wynika z poprzedzających uwag, zamierzony sposób gospodarowania odpadami, z uwagi na to, że maksymalne poziomy wytwarzania i przetwarzania odpadów wskazują na niezwiązanie działalności z gospodarką komunalna miasta, jest sprzeczny z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w związku z § 9 pkt 4 lit. a planu miejscowego. Ponadto, czego w skardze kasacyjnej nie podważono, wprowadzenie dwóch nowych instalacji, tj. kompostowni odpadów ulegających biodegradacji oraz modułu do produkcji biomasy z odpadów podlegających biodegradacji, wiązało by się z posadowieniem betonowej płyty o pow. 940 m2 oraz budowy hali z systemem wentylacyjnym. Oznaczałoby to sprzeczność z § 16 pkt 1 planu miejscowego. W przepisie tym, jak wskazały organy oraz Sąd pierwszej instancji, jest mowa o utrzymaniu dotychczasowego użytkowania terenów.
Odmowa wydania zezwolenia nie stanowiła zatem, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe zastosowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.