Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2349/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3156/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 września 2018 r. nr... w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że u podstaw zaskarżonej decyzji legło przede wszystkim stwierdzenie, że wyłącznym dowodem na okoliczność nabycia przez skarżącą obywatelstwa polskiego po S. i R. (nazwisko rodowe U.) – małżonkach D., może być tylko akt jej urodzenia.

Z twierdzeniem takim Sąd się nie zgodził argumentując, że w stanie faktycznym sprawy organy powinny uwzględnić, że zaistnienie określonych zdarzeń nie musi być na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w każdym przypadku wykazywane za pomocą dowodów wskazujących na te zdarzenia bezpośrednio. Okoliczności te mogą wynikać także z innych ustalonych faktów na podstawie wnioskowań (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2528/12, LEX nr 1361631). Jeżeli akt małżeństwa S. D. i R. U. wskazywał, że w dacie wskazanej przez skarżącą jako dzień jej narodzin byli oni małżeństwem, a jednocześnie pochodzenie skarżącej od tych osób potwierdzają inne dowody (kopia karty informacyjnej nr... o osobach ocalałych, a także wyciąg z rejestru ludności i świadectwo potwierdzające obywatelstwo izraelskie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Państwa Izrael oraz akt ślubu Ministerstwa ds.

Wyznań Państwa Izrael, jak też akt zgonu R. D.) – to opierając się na zasadach doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania przyjąć należy, że stanowi to podstawę ustalenia, iż skarżąca jest ich dzieckiem, a co za tym idzie dzieckiem ślubnym. Zdaniem Sądu, wskazane dokumenty rozpatrywane łącznie tworzą logiczny ciąg i układają się w spójną całość.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyjaśnienia w tej sytuacji wymaga tylko kwestia różnego brzmienia (również transliteracji) poszczególnych danych osobowych osób wskazanych przez nią jako jej rodzice. Chodzi mianowicie o imiona i nazwiska: "S.", "S.", "S." i "S.", "R.", R." i "R.", "D." i "D.". Różnice takie występują też w odniesieniu samej skarżącej, choć w tym przypadku organ sam określa ją jako "H. D." i "H. D.", nie kwestionując przy tym, że jest córką S. i R. Istotne jest także ustalenie różnic w widniejącym w izraelskich dokumentach tamtejszym numerze tożsamości skarżącej: "..." i "...".

Jednocześnie Sąd wskazał, że w kwestii ewentualnej utraty przez S. D. (S. D.) obywatelstwa polskiego przez nabycie obywatelstwa izraelskiego, wziąć należy pod uwagę dokument wydany przez Urząd Administracji Ludności Państwa Izrael, z którego nie wynika by nabył on obywatelstwo izraelskie. Okoliczności te, w ocenie Sądu, nie wymagają dalszego badania, podobnie jak kwestia daty jego zgonu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że stawiając skarżącej wymagania w odniesieniu do ciężaru dowodowego, organ w zupełności pominął tragiczne okoliczności w jakich znalazła się ona i jej rodzina w okresie II wojny światowej, a także skutki jakie okres ten wywołał zwłaszcza w odniesieniu do obywateli narodowości żydowskiej. Zdaniem Sądu, nie kwestionując samej konieczności dowodzenia przez stronę faktów niezbędnych do uwzględnienia jej wniosku w niniejszej sprawie, organ winien rozważyć przedstawione dowody również przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności oraz zasad logicznego myślenia i doświadczenia życiowego. Podkreślić bowiem należy, że wbrew twierdzeniom organu, skarżącej nie można zarzucić zaniechania minimalnej staranności w prowadzeniu jej sprawy, czy braku współpracy z organem w jej wyjaśnieniu.

Nadto, Sąd uznał, że w świetle powyższych rozważań, nie sposób podzielić stanowiska, że strona obiektywnie nie wykazała, iż uzyskanie żądanych przez organ dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Skarżąca przedstawiła bowiem liczne dokumenty, z których niezbicie wynika, że uzyskanie tych dokumentów jest niemożliwe i w powiązaniu z powszechną wiedzą historyczną na temat okresu II wojny światowej trudno o bardziej oczywistą "trudną do przezwyciężenia przeszkodę".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, przez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie nieprawidłowych ustaleń stany faktycznego, bowiem:
3. – WSA wskazał, że na zasadach doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania (opisane przez WSA dokumenty) pozwalają ustalić, iż skarżąca jest dzieckiem S. D. i R. U., a co za tym idzie dzieckiem ślubnym oraz, że wskazane dokumenty rozpatrywane łącznie tworzą logiczny ciąg i układają się w spójną całość (s. 11 uzasadnienia) natomiast w kolejnym zadaniu (s. 12 uzasadnienia) WSA wskazał, że "Wyjaśnienia w tej sytuacji wymaga tylko kwestia różnego brzmienia (również transliteracji) poszczególnych danych osobowych osób wskazanych przez nią jako jej rodzice. Chodzi mianowicie o imiona i nazwiska: "S.", "S.", "S.", "R.", R." i "R.", "D." i "D." Różnice takie występują też w odniesieniu samej skarżącej (...) Istotne jest także ustalenie różnic w widniejącym w izraelskich dokumentach tamtejszym numerze tożsamości skarżącej: "..." i "...". Tym samym z jednej strony WSA ustala pewne fakty na podstawie dokumentów, które następnie każe wyjaśniać w związku z wynikającymi z nich rozbieżnościami, a więc sam podważa moc dowodowa tych dokumentów,
4. – WSA błędnie ustalił, że organ nie kwestionuje, że skarżąca jest córką S. i R., podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że organ domagał się dowodów właśnie potwierdzających fakty związane z urodzeniem skarżącej i danymi jej rodziców;
5. 2) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2017 r. poz. 1462 ze zm.) polegające na przyjęciu przez WSA, że organ naruszył ww. przepisy (tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r.), w sytuacji gdy do naruszenia takiego nie doszło, bowiem:
6. – wyłączną podstawę rozstrzygnięcia stwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego powinny stanowić dowody pozwalające na bezsporne zidentyfikowanie osoby wnioskującej o wydanie decyzji i ustalenie czy faktycznie osoba ta posiada obywatelstwo polskie. W sprzeczności z tą zasadą stoi zaś zapatrywanie, które pozwala, by sfera praw publicznych danej osoby została określona w oparciu o rozbieżne dane, bądź dane które nie zostały udowodnione.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. modyfikuje wynikający z k.p.a. ciężar dowodowy obciążając nim wnioskodawcę. Organ w sposób przekonujący wyjaśnił, jaka jest jego ocena w zakresie złożonych przez skarżącą dowodów i dlaczego na podstawie złożonych dokumentów nie może wydać decyzji potwierdzającej obywatelstwo polskie skarżącej, wykazując tym samym podstawy potwierdzające zasadność dalszego badania i wyjaśnienia sprawy (w tym w szczególności złożenia aktu urodzenia skarżącej),

1. – organ miał podstawy, w świetle szeroko opisanej w uzasadnieniu decyzji oceny dowodów, do wezwania skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie potwierdzenia jej pochodzenia, w tym danych rodziców, a w przypadku niezłożenia przez skarżącą dowodów w tym zakresie, do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Śląskiego o odmowie potwierdzenia, że skarżąca posiada obywatelstwo polskie;
2. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 10 ust. 3 i art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. oraz z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2064 ze zm.):
3. – przez bezpodstawne zakwestionowanie oceny dowodów i wyciągniętych z nich przez organ wniosków, dotyczących w szczególności niewykazania pochodzenia przez skarżącą od wskazanych we wniosku rodziców, w sytuacji, gdy zarówno przepisy jak i dotychczasowa praktyka organów a także orzecznictwo sądów, wskazują, że organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów,
4. – przez przyjęcie, że zaistniała trudna do przezwyciężenia przeszkoda w uzyskaniu aktu urodzenia przez skarżącą;
5. 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c] oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. oraz z art. 3 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego:
6. – przez zakwestionowanie zasadności wezwania skarżącej przez organ do złożenia przez skarżącą aktu urodzenia w sytuacji gdy organ wykazał zasadność takiego wezwania, szczegółowo wyjaśniając przyczyny dla jakiej kwestii pochodzenia skarżącej nie ustalił na podstawie innych dowodów zebranych w sprawie.
7. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. 1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust 3 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. przez błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. przepisy k.p.a., stosuje się o ile ustawa nie stanowi inaczej, a tym samym, że art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. modyfikuje zastosowanie przepisów k.p.a. (w tym przepisów powołanych przez sąd jako naruszone tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), przerzucając ciężar dowodowy i obowiązek wykazywania istotnych okoliczności na wnioskodawców. Tym samym to skarżąca zobowiązana była złożyć odpowiednie dokumenty i udowodnić okoliczności potwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego, w tym pochodzenie od rodziców wskazanych we wniosku, a niewykazanie tych okoliczności skutkowało decyzją odmowną. W konsekwencji WSA niezasadnie zastosował art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. przypisując organowi jego naruszenie, podczas gdy organ nie naruszył tego przepisu;
2. 2) art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w stosunku do skarżącej zachodzi "trudna do przezwyciężenia przeszkoda" w uzyskaniu aktu urodzenia, podczas gdy:
3. – skarżąca nie wykazała, że nie mogła odtworzyć na podstawie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego lub ustalić przed sądem aktu urodzenia (skoro istnieje faktyczna możliwość uzyskania przedmiotowego dokumentu nie można mówić, że zaistniała trudna do przezwyciężenia przeszkoda, bez podjęcia próby jego uzyskania),
4. – przeprowadzenie przewidzianej przepisami procedury w celu uzyskania lub odtworzenia dokumentu nie powinno być postrzegane jako "trudna do przezwyciężenia przeszkoda",
5. – skarżąca w ramach postępowania przed organami administracji nie wykazała w żaden sposób zaistnienia trudnej do przezwyciężenia przeszkody.

Biorąc powyższe pod uwagę brak było podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie ww. przepisu i zwolnienia na jego podstawie skarżącej z obowiązku złożenia aktu urodzenia;

3) art. 3 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2064 ze zm.) w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu możliwości pominięcia jako dowodu aktu urodzenia w przedmiotowej sprawie i możliwości wykazywania okoliczności, które powinien potwierdzać akt urodzenia na podstawie innych dowodów, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały wykazane trudne do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu aktu urodzenia, a tylko w takich sytuacjach lub w sytuacji braku możliwości uzyskania aktu stanu cywilnego, doktryna i orzecznictwo dopuszcza oparcie się na innych dowodach w celu ustalenia okoliczności, które powinien potwierdzać akt stanu cywilnego. Przyjmując pogląd przeciwny, tj. że fakty, które powinien potwierdzać akt stanu cywilnego mogą być w każdej sytuacji (tj. bez zajścia szczególnych okoliczności) wykazywane innymi dowodami, stwierdzić należałoby, że art. 3 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2064 ze zm.) jest faktycznie zbędny, co kłóciłoby się z jedną z podstawowych zasad wykładni prawa (zakaz wykładni per non est). Tym samym przyjąć należy, że oparcie się innych dokumentach jest dopuszczalne tylko wyjątkowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie są zasadne. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny, a to już stanowiło dostateczną podstawę do uchylenia decyzji. Ocena materiału dowodowego jako niepełnego, niewyczerpującego do jednoznacznego potwierdzenia, że skarżąca obecnie posiada obywatelstwo polskie nie dawało podstaw do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia obywatelstwa polskiego. Ocena materiału dowodowego jako niewyczerpującego, niepełnego nie może być oparta na pominięciu oceny całokształtu dowodów zebranych w sprawie. Odmowa ich mocy dowodowej została oparta na teorii formalnej mocy dowodowej dokumentów urzędowych.

W regulacji kodeksu postępowania administracyjnego odstąpiono od formalnej treści mocy dowodowej dokumentów urzędowych, przyjmując zasadę otwartego systemu dowodów. Oznacza to, że dowodem może być wszystko co jest zgodne z prawem. Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa o obywatelstwie polskim, stanowiąc w art. 56 ust. 2, że "Osoba i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego są obowiązane dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody".

Rozwiązanie przyjęte w art. 56 ust. 2 otwiera drogę do odejścia od formalnej teorii dowodów przez przyjęcie ustalenia istotnych okoliczności potwierdzenia obywatelstwa polskiego na innych dowodach od dokumentu urzędowego aktu urodzenia. To, że spełniona jest przesłanka, że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody jest poza sporem. Fakt ten stwierdził organ wskazując, że podjęte czynności ich uzyskania przez organ I instancji nie przyniosły pozytywnych rezultatów, okazały się bowiem nieskuteczne. Odesłanie strony skarżącej na drogę sądową dla przedstawienia aktu urodzenia nie podważa, że uzyskanie aktu urodzenia było przeszkodą trudną do przezwyciężenia. Wskazanie drogi sądowej wymagało ustalenia, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego uzależnione jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wywiódł brak pełnego ustalenia stanu faktycznego przez pominięcie oceny mocy dowodowej przedstawionych dowodów, potrzebę ustalenia wskazanych wątpliwości co do poszczególnych danych osobowych osób wskazanych przez skarżącą jako jej rodziców, różnic w numerze tożsamości skarżącej.

Wskazując na braki w ustaleniach stanu faktycznego Sąd wykluczył zastosowanie art. 145a, a ustalając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 1 i ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, a w następstwie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zastosował – zasadnie – środek prawny uchylenia decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim. Ustawa o obywatelstwie polskim nie wyłączyła stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasad prowadzenia postępowania dowodowego. To, że ciężar przedstawienia dowodów został w art. 56 ust. 1 i ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim nałożony na występującego z wnioskiem o potwierdzenie obywatelstwa polskiego nie uchyla obowiązku organu administracji publicznej podjęcia z urzędu czynności ustalenia okoliczności faktycznej. Wynika to wprost z art. 56 ust. 1 in fine ustawy o obywatelstwie polskim. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. Interpretacja art. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego musi uwzględniać regulację szczególną przyjętą w art. 56 ust. 2 in fine ustawy o obywatelstwie polskim.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć syntetyczne, mieści się w granicach zgodności z przepisami prawa przedstawienia wyniku kontroli zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.