Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 2071/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] (zwanej dalej "Gminą") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Główny Inspektorem") z dnia [...] września 2020 r., [...].
Powyższa decyzja została wydana w trybie autokontroli organu na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę jej wydania tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."). Na skutek skargi [...] S.A. Główny Inspektor uchylił w całości wcześniejsza własną decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. i w to miejsce utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...] (punkt 1.). Stwierdził też, że wydanie poprzedniej decyzji nie miało miejsca bez podstawy prawnej i nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkty 2. i 3.).
W tym miejscu wskazać należy, że decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę dla budowy infrastruktury systemu łączności [...] dla podsystemów radiowych [...] na liniach kolejowych – budowę obiektu radiokomunikacyjnego o symbolu [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] dla potrzeb linii kolejowej nr [...], obejmującą wieżę strunobetonową o wysokości 40,56 m n.p.t. wraz z odgromnikiem oraz z zespołem anten, kontener technologiczny z klimatyzatorem i urządzeniami sterującymi, utwardzenie terenu, przyłącze energetyczne oraz ogrodzenie terenu, na działce [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 sierpnia 2021 r. wniosła Gmina zarzucając naruszenie:
- 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.") poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina podniosła, że tymczasem zgodnie z treścią § 6 pkt 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...] i [...] w Gminie [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2004 r., [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r., Nr 121, poz. 1591, dalej także "uchwała XIX/160/2004" lub "plan",): "W terenie objętym niniejszym planem w ramach użytkowania dopuszczalnego dotyczącego możliwości realizacji urządzeń infrastruktury technicznej dopuszcza się możliwość realizacji masztów telefonii komórkowej lub innych obiektów tego typu pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 150 m od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej". Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepis ten nie został wyłączony od stosowania w przypadku przeznaczenia podstawowego w postaci linii kolejowych, gdyż z uwagi na brzmienie § 21 ust. 6 pkt. 2 planu obiekty inwestycji powinny być kwalifikowane jako "urządzenia towarzyszące użytkowaniu podstawowemu", to jest "ciągi infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym" (przeznaczenie dopuszczalne),
- 2. art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1984, dalej "u.t.k.") w zw. z punktem 5 załącznika nr 1 do tej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wieża strunobetonowa, której budowy dotyczy kontrolowane pozwolenie na budowę, stanowi element "drogi kolejowej", a w rezultacie jej budowa jest zgodna planem miejscowym – podczas gdy przepisy u.t.k. dotyczą wyłącznie urządzeń sterowania ruchem kolejowym, a nie budowli czy budynków służących temu celowi. Zdaniem Gminy przedmiotowa wieża będąca przedmiotem decyzji stanowi właśnie taką budowlę;
- 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 247, dalej "u.u.i.ś.") poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja budowlana nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że nie została dokonana ocena wpływu całej inwestycji na środowisko;
- 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, gdy konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ orzekający w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym, jak również w zakresie dokonania kompleksowej oceny wpływu całej inwestycji na środowisko.
Wskazując na powyższe Gmina na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina wystąpiła także o przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
W piśmie z dnia [...] marca 2023 r. [...] S.A. ustosunkowała się do skargi kasacyjnej wnosząc o jej oddalenie. Spółka wskazała między innymi, że nie zgadza się ze stanowiskiem Gminy, która wywodziła, że skoro obiekt objęty pozwoleniem na budowę ma być realizowany "dla potrzeb linii kolejowej nr [...]", tym samym jego lokalizacja na terenie oznaczonym symbolem KK stanowi uzupełnienie użytkowania podstawowego i zgodnie z § 4 pkt 7 planu powinna być rozpatrywana jedynie w ramach "użytkowania dopuszczalnego".
[...] S.A. zaznaczyła, że plan nie zawiera definicji legalnej "linii kolejowej", a wobec tego należy sięgać do definicji z u.t.k. Obiekt radiokomunikacyjny o symbolu [...]stanowi urządzenie łącznościowe na szlaku będące elementem sterowania ruchem kolejowym, tworzące linię kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1a w zw. z pkt 2 u.t.k. Zawiera się więc pojęciu użytkowania podstawowego w rozumieniu § 4 pkt 6 planu. Z kolei § 5 ust. 5 planu stanowi, iż grunt położony w obszarze wydzielonym linami rozgraniczającymi można przeznaczyć wyłącznie na cele mieszczące się w użytkowaniu podstawowym, względnie przy dochowaniu warunków przewidzianych uchwałą i przepisami szczególnymi, na cele użytkowania dopuszczalnego w ustalonych proporcjach. Przez "użytkowanie podstawowe", w rozumieniu § 4 pkt 6 planu, należy rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu dominujący w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Zasady użytkowania terenu (przeznaczenie terenu) określone zostały w rozdziale II planu (§ 2 ust. 2), który w § 21 ust. 1 jako podstawowe przeznaczenie wskazuje linie kolejowe.
[...] S.A. wyjaśniła też, że podsystemy sterowania ruchem kolejowym w ustawodawstwie unijnym zdefiniowano odpowiednio jako "wszelkie przytorowe urządzenia niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa oraz sterowania ruchem pociągów na sieci" oraz "wszelkie pokładowe urządzenia niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa oraz sterowania ruchem pociągów na sieci". Istotną rolę odgrywa zwrot "wszelkie", ponieważ wyraźnie wskazuje, że podsystemy sterowania nie ograniczają się do przytorowych i pokładowych urządzeń zdefiniowanych w specyfikacji TSI CCS4. Sterowanie to zbiór urządzeń dostosowanych do struktury obszaru kolejowego, realizujących sterowanie automatyczne lub przy udziale operatorów (np. dyżurnych ruchu) obejmujący także urządzenia łączności. Sterowanie ruchem kolejowym ma nie dopuścić do zderzeń czołowych pociągów, do najechania przez pociąg na tył innego pociągu, do zderzeń pociągów na rozjazdach, w tym wtargnięć pojazdów kolejowych z bocznic na tory główne, do wykolejenia wskutek przestawienia zwrotnicy pod jadącym pociągiem, do przekroczeń prędkości i przejazdu pojazdów kolejowych poza koniec drogi, która została im udostępniona.
Zgodnie z ustawą, jako system sterowania ruchem kolejowym określa się urządzenia niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa oraz sterowania ruchem pociągów na sieci kolejowej, wraz z urządzeniami do zapewnienia komunikacji i programowaniem urządzeń sterowania.
Spółka obszernie przywołała też regulacje unijne i literaturę fachową wskazując, że funkcjonalność służącą zapewnieniu bezpieczeństwa stanowi kolejowe wywołanie alarmowe - REC (Railway Emergency Calls), stanowiące bezpośredni środek do powiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa w ruchu kolejowym. W zależności od poziomu zagrożenia, w danym obszarze może nastąpić zatrzymanie ruchu kolejowego. System [...] jako kolejowa odmiana systemu GSM, korzystając z cyfrowej transmisji, realizuje zarówno usługi głosowe, jak i usługi oparte na transmisji danych. Usługa transmisji danych związana jest ze zdalnym sterowaniem urządzeniami pokładowymi i trakcyjnymi, automatycznym sterowaniem ruchem pociągów, kontrolą bezpieczeństwa ruchu pojazdów szynowych. W [...] występuje również usługa transmisji informacji diagnostycznych, to jest zbieranie danych z przyrządów pomiarowych umieszczonych w różnych częściach pojazdu szynowego, koncentracja zebranych danych diagnostycznych i Ich przesłanie poprzez sieć [...]do centrum utrzymania.
Z punktu widzenia ERTMS/[...] system ERTMS7/ETCS8 jest jedną z aplikacji wykorzystujących platformę łączności do realizacji usług kontroli zgodności prowadzenia pojazdów kolejowych z wydanymi dla nich zezwoleniami na jazdę. Z punktu widzenia systemu ERTMS/ETCS system ERTMS/[...] stanowi jeden z kanałów transmisyjnych, który umożliwia przesyłanie zezwoleń MA (movement authorities) wydawanych przez RBC9 poszczególnym pociągom znajdującym się na obszarze danego RBC. Jest to kanał transmisji wykorzystywany w 2. i 3. poziomie ETCS do przekazywania zezwoleń na jazdę.
[...] S.A. zaznaczyła, że jej zdaniem realizowany obiekt radiokomunikacyjny o symbolu cOOO1798_MAL_A stanowi urządzenie łącznościowe na szlaku będące elementem sterowania ruchem kolejowym, tworzące linię kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1a w zw. z pkt 2 u.t.k.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Podstawowym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia zgodności projektowanej przez [...] S.A. inwestycji z planem miejscowym przyjętym uchwałą XIX/160/2004. Obiekt infrastruktury systemu łączności, którego zamierza zrealizować spółka ulokowano na działce [...] w obrębie obszaru oznaczonego w planie jako KK – czyli linia kolejowa z zapleczem (§ 21 ust. 1 tiret ósme planu). Gmina twierdzi, że projektowana wieża z zespołem anten może być traktowana co najwyżej jako urządzenie towarzyszące użytkowaniu podstawowemu w rozumieniu § 21 ust. 6 pkt 2 planu. Przez to – jako "użytkowanie dopuszczalne" – podpadać będzie pod warunek z § 6 ust. 15 planu, czyli sformułowane w nim normy odległościowe dla realizacji masztów telefonii komórkowej lub innych obiektów tego typu. Opisane zastrzeżenia Gminy stanowią zarazem podstawę do sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie projekt budowlany dla inwestycji nie powinien był być zatwierdzony, jako że nie jest zgodny z planem miejscowym. Gmina podniosła też zarzut naruszenia art. 4 pkt 1a u.t.k. w zw. z pkt 5 załącznika nr 1 do tej ustawy, który jest reakcją na stanowisko [...] S.A., która zalicza inwestycję bezpośrednio do pojęcia linii kolejowej, tym samym traktując ją jako element przeznaczenia podstawowego obszaru KK planu. Gmina wreszcie twierdzi, iż projektowany obiekt to budowla, a nie urządzenie w rozumieniu powyższych regulacji u.t.k.
Jak opisano wyżej relacjonując w szczególności ostatnie pismo procesowe [...] S.A., spółka postrzega inwestycję zgoła inaczej, aniżeli Gmina. Uważa, że projektowany obiekt to infrastruktura łączności, która stanowi wprost element linii kolejowej w rozumieniu definicji ustawowej, a tym samym jego realizacja mieścić się będzie w ramach przeznaczenia podstawowego terenu KK.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, następnie zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest trafne.
Rzecz jasna, aby przesądzić, czy inwestycja projektowana przez [...] S.A. mieścić się będzie w granicach przeznaczenia podstawowego dla obszaru KK, czyli czy może być uznana za element "linii kolejowej", konieczne jest sięgnięcie do definicji ustawowej takiej linii.
Wedle uchwały XIX/160/2004 teren KK to "linia kolejowe wraz z zapleczem". Definicja linii kolejowej zawarta została w art. 4 pkt 2 u.t.k. Stanowi ona "wyznaczoną przez zarządcę infrastruktury drogę kolejową przystosowaną do prowadzenia ruchu pociągów". Z kolei w myśl art. 4 ust. 1a u.t.k. "droga kolejowa", to "tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot". Wedle punktu 5 załącznika nr 1 do ustawy, do którego cytowany przepis odsyła, wśród części linii kolejowej wymienia się "nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych, urządzenia służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności; budynki, w których takie urządzenia lub instalacje się znajdują; przytorowe urządzenia kontroli bezpiecznej jazdy pociągów i wykrywania stanów awaryjnych w przejeżdżającym taborze; hamulce torowe; urządzenia do ogrzewania rozjazdów".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporna inwestycja może być zaliczona do "urządzeń sterowania ruchem kolejowym" – urządzeń "łącznościowych na szlaku", a tym samym powinna być traktowana jako element linii kolejowej w ścisłym sensie. Nie ma przy tym znaczenia, że jest ona budowlą. Większość elementów infrastruktury kolejowej wymienionych w załączniku nr 1 do u.t.k. to z istoty budowle. Wprawdzie rzeczywiście infrastruktura służąca "sterowaniu ruchem kolejowym" została nazwana mianem "urządzeń", jednakże należy przyjąć, że takie określenie, w ustawie branżowej jaką jest u.t.k., nie powinno być wiązane z siatką pojęciową prawa budowlanego i stanowić podstawy do wniosku, że "urządzenia sterowania ruchem kolejowym" nie mogą być budowlami lub się z nich składać.
Powyższe konkluzje w rezultacie prowadzą do stwierdzania, że inwestycja [...] S.A. będzie zawierać się w przeznaczeniu podstawowym terenu oznaczonego symbolem KK (linie kolejowe z zapleczem) i będzie z nim zgodna.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza w tym miejscu, że rozważył argumenty Gminy przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która eksponowała, że nie każde urządzenie łącznościowe na szlaku zaliczać się będzie do linii kolejowej – ustawa zalicza bowiem do takich nie każde urządzenie łącznościowe, ale tylko urządzenia przynależne do szerszej kategorii "urządzeń sterowania ruchem kolejowym" (zob. zwłaszcza s. 4 i 5 skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzą podstawy do zaliczenia projektowanej przez [...] S.A. inwestycji do tej kategorii. Spółka kolejowa realizuje infrastrukturę systemu łączności [...]dla podsystemów radiowych ERTMS/[...]na liniach kolejowych i taki charakter projektowanej inwestycji nie budzi wątpliwości. Jak wynika natomiast z rzetelnego i obszernego opisu tego systemu przedstawionego w ostatnim piśmie procesowym [...] S.A. – system ERTMS/GSM-R, którego element jest projektowany w oparciu o kontrolowane zaskarżonym wyrokiem pozwolenie na budowę, stanowi jeden z kanałów transmisyjnych, który umożliwia przesyłanie zezwoleń sterowania ruchem pociągów: przez usługi głosowe (kontakt z maszynistami), jak i usługi transmisji danych.
Dane i opis dotyczące systemu ERTMS/[...] są zresztą publicznie jawne (https://utk.gov.pl/pl/interoperacyjnosc/ertms/gsm-r-1/17421,GSM-R.html). Budowa Globalnego Systemu Kolejowej Radiokomunikacji Ruchomej [...] wpisuje się w proces modernizacji systemów łączności kolejowej w tym przechodzenia z systemu VHF.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że projektowana przez [...] S.A. budowa obiektu radiokomunikacyjnego może być kwalifikowana jako budowa elementu linii kolejowej w rozumieniu art. 4 ust. 1a, 2 u.t.k. i punktu 5 załącznika nr 1 do tej ustawy. Tym samym może być też zaliczona do przeznaczenia podstawowego wyznaczonego w planie miejscowym terenu KK, w obrębie którego znajduje się działka inwestycyjna [...]. Inwestycja jest więc zgodna z planem w opisanym zakresie. Wobec takiej konkluzji nie można było uznać za usprawiedliwione zarzutów skarżącej kasacyjnie Gminy obejmujących naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku sprawowanej kontroli art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Organy przepisu tego nie naruszyły, a więc nie zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji.
Nie był także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 4 pkt 1a u.t.k. w zw. z punktem 5 załącznika nr 1 do tej ustawy. Jak wyjaśniono wyżej, w zaskarżonej decyzji trafnie zakwalifikowano projektowaną inwestycję do elementów ustawowej definicji linii kolejowej.
Odrębnej uwagi wymaga ocena zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. Gmina twierdzi – nie zgadzając się z argumentacją uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – że dla projektowanej inwestycji stanowiącej urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne należało przyjąć na potrzeby jego środowiskowej kwalifikacji sumaryczną moc promieniowania. Dopiero w kontekście takich ustaleń należało weryfikować, czy inwestycja nie zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), i czy nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z powyższym stanowiskiem Gminy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich latach rzeczywiście ujawniały się rozbieżności, czy na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięć z zakresu telekomunikacji do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę promieniowanie dla pojedynczej anteny czy sumaryczne całego przedsięwzięcia. Zagadnienie to zostało przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnej sprawie podziela pogląd wyrażony w przywołanej uchwale III OPS 1/22. W konsekwencji nie znajduje też powodów, aby uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. Przedsięwzięcie nie wymagało bowiem – wbrew stanowisku Gminy – badania pod kątem kwalifikacji środowiskowej w uwzględnieniem sumarycznej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla zespołu projektowanych anten.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.